Crecer para salir de la crisis de deuda de los países en desarrollo

PARÍS – La crisis de deuda soberana fue un punto importante de la agenda de las reuniones de primavera de este año del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional: todas las miradas estuvieron puestas en China, principal acreedor de los países en desarrollo, y en la Asociación para el Desarrollo Internacional (ADI), el fondo del Banco para los países más pobres. Ahora que muchas economías de bajos ingresos ya están en cesación de pagos o corren alto riesgo de estarlo, China ha sido renuente a aceptar una rebaja en lo que se le debe, e insiste en que las instituciones multilaterales, incluida la ADI, compartan el peso junto con otros acreedores, una posición discutida que se aparta de la convención.

Hay sólidos argumentos contra la participación de la ADI en una reestructuración de deudas. Sus préstamos se dan en condiciones muy favorables, con un elemento concesional del 50% en promedio, contra 0% en el caso de los préstamos del mercado y 18% para la deuda china. Estos últimos años, la necesidad de hacer frente a una variedad de perturbaciones llevó a un gran aumento en los compromisos de la ADI, que llegaron a 42,000 millones de dólares en 2022. Además, la ADI provee financiamiento en la forma de donaciones (no préstamos) a los países muy endeudados (lo que se autodenomina “alivio de deuda implícito ex ante”). Sería muy injusto que los contribuyentes respalden que la ADI rescate a otros acreedores no sólo una vez, sino dos.

Durante la Mesa Redonda sobre Deuda Soberana Global, un elemento central de las reuniones de primavera que se centró en facilitar el proceso de reestructuración de deudas, China prestó su aparente conformidad a la propuesta del Banco de ofrecer más préstamos a través de la ADI en vez de participar en la quita de deuda. El acuerdo todavía no está del todo claro, pero podría ser beneficioso para todas las partes: que China coopere con el FMI y que los bancos de desarrollo multilaterales provean más financiación en condiciones favorables ayudaría en gran medida a poner a los países más pobres en una senda de crecimiento más verde y sostenible.

Para la ADI, la pregunta ahora es cómo poner en operación este acuerdo en formas que la ayuden a mejorar su situación financiera y su eficacia. La crisis global de deuda está debilitando las tres fuentes principales de financiación para las operaciones de la ADI: los pagos de servicio de deuda por préstamos pasados (7,000 millones de dólares en 2022), las contribuciones de donantes (unos 25,000 millones de dólares cada tres años) y la emisión de deuda en el mercado.

En primer lugar, entregar donaciones implica que en el futuro se recibirán menos pagos por servicio de deuda. Desde 2010, la ADI ha provisto 81,000 millones de dólares en donaciones. Si hubieran sido préstamos, la cartera actual de la ADI, que alcanza los 180,000 millones de dólares, sería casi un 50% más grande, lo que produciría más flujos de servicio de deuda y fortalecería en gran medida la capacidad de la ADI para financiarse en el mercado. Mientras la crisis de deuda continúe (y eso provocará que la ADI entregue más donaciones), el balance de la institución seguirá en problemas.

En segundo lugar, los desembolsos de la ADI están fluyendo hacia acreedores bilaterales y privados. Un análisis empírico reciente muestra que en 2021, por cada dólar de transferencia neta de la ADI a países muy endeudados, hubo un flujo neto de 60 centavos que se fue del país en dirección a otros prestamistas. A la inversa, en los países con poca carga de deuda, los desembolsos de la ADI alientan el ingreso de fondos de otras fuentes. Así pues, la insostenibilidad de las deudas debilita la eficacia de la ADI. Y mientras no haya avances en este frente es difícil que aumenten las contribuciones de los donantes, lo que reduce todavía más la capacidad de la ADI para financiarse en el mercado.

Por el bien de la ADI es necesaria una solución rápida a la crisis de deuda. Compartir el peso de una reestructuración puede ayudar, pero se necesita una mirada prospectiva en vez de retrospectiva.

Supongamos, por ejemplo, que para calcular la parte que le toca hacer a la ADI usamos las reglas de comparabilidad de tratamiento sobre la base de los desembolsos pasados. La aplicación directa de esa regla, en su forma tradicional, a Zambia (que está tratando de reestructurar su deuda desde que cayó en cesación de pagos en 2020) implicaría una quita del 44% para todos los acreedores, incluida la ADI. La pérdida resultante sería 335 millones de dólares. Un método más equitativo sería reducir lo adeudado a la ADI sólo cuando las deudas con los otros acreedores se hayan reducido hasta un mismo nivel de concesionalidad; con esta regla más justa, la pérdida sería 234 millones de dólares. Nuestros cálculos indican que aplicar un tratamiento similar a todos los países de bajos ingresos que hoy están en situación de sobreendeudamiento crítica le costaría a la ADI entre 3,500 y 7,600 millones de dólares.

Según la regla que se use, estos aportes llevarían a que el financiamiento en condiciones favorables para Zambia en los próximos tres años aumente entre 70 y 100%. El mismo aumento sería menor para el conjunto de los países en situación crítica: entre 20 y 40% por encima de los desembolsos actuales de la ADI.

Pero el principal problema de la mirada retrospectiva es que pasa por alto el hecho de que la ADI no es un acreedor normal. Durante la próxima década la ADI proveerá grandes transferencias netas de financiamiento en condiciones favorables, incluida una cifra mayor en donaciones que las pérdidas que surgen de aplicar la regla de comparabilidad de tratamiento en cualquiera de las dos modalidades. Por ejemplo, el equivalente en donación de lo que la ADI tiene asignado a Zambia durante la próxima década supera los 1,000 millones de dólares, mucho más que la pérdida que implican las reglas de comparabilidad de tratamiento (aunque nuestro cálculo las exagera, ya que pasa por alto el hecho de que la ADI ya proveyó grandes donaciones además de préstamos en condiciones favorables).

El mejor modo de facilitar una solución rápida de la crisis de deuda es aumentar las contribuciones futuras. En el caso de Zambia, el análisis actual de sostenibilidad de deuda se basa en el supuesto de una tasa de crecimiento del 4.5%. Si aumentaran los desembolsos de la ADI, Zambia crecería más y saldría antes de la crisis de deuda, y las pérdidas para los acreedores serían menores (que es lo que China está tratando de lograr en las negociaciones en curso).

Esta solución también reivindica el deseo del Banco Mundial de aumentar su capacidad financiera como parte de los intentos que lleva adelante para extender la escala de sus operaciones. En este contexto, se han formulado pedidos de duplicar el financiamiento de la ADI en los próximos cinco años. Esto permitiría hacer desembolsos más grandes a los países con grandes deudas pendientes, lo que aceleraría su recuperación. Pero la ADI ya está bajo presión, porque ya gastó la mayor parte de los recursos de su ciclo de financiación actual, que termina a mediados de 2025. Para empezar a aumentar la escala de su financiamiento, necesita recursos frescos. El nuevo instrumento para crisis del Banco Mundial, que está dentro de la ADI, sería el vehículo ideal.

Cuando en junio las partes interesadas se vuelvan a encontrar en la Cumbre para un Nuevo Pacto Financiero Global, deberían concentrarse en acelerar las negociaciones para la reestructuración de deuda y al mismo tiempo ampliar la capacidad crediticia de la ADI. Los dos objetivos están ligados: si no se hacen avances simultáneos en ambas direcciones, el ciclo vicioso actual continuará.

*Ishac Diwan es director de investigaciones en el Finance for Development Lab y Philippe Le Houérou fue director ejecutivo de la Corporación Financiera Internacional, miembro del Grupo Banco Mundial y mayor institución mundial de desarrollo centrada en el sector privado en los países en desarrollo.