¿Por qué los impuestos en Estados Unidos deben aumentar?

NUEVA YORK – Ahora que la política riesgosa en torno al límite de deuda federal de Estados Unidos se ha suspendido hasta el 1 de enero de 2025, dos desafíos importantes e interdependientes en materia de política fiscal demandan nuestra atención. Primero, la deuda pública de Estados Unidos debe pasar a estar en una trayectoria más segura y sustentable, y, segundo, los líderes del país tienen que determinar el tamaño óptimo del sector público, medido según el gasto público primario (excluyendo pagos de intereses) como porcentaje del PIB.

Según el informe del Monitor Fiscal de abril de 2023 del Fondo Monetario Internacional, la deuda neta gubernamental general de Estados Unidos era del 94.2% del PIB en 2022, comparado con un promedio del 81.6% en las economías avanzadas y un promedio global del 74.6%. Si bien el coeficiente de deuda neta de Estados Unidos ya era elevado en 2019 (83.1%), se disparó a 98.3% en 2020 en tanto el covid-19, y la respuesta política que se implementó en consecuencia, impulsaron el numerador y deprimieron el denominador. Estas cifras recientes no sólo no tienen precedentes en tiempos de paz; también exceden los picos de fines de la Primera y Segunda Guerra Mundial, cuando los coeficientes más elevados se vieron erosionados rápidamente como consecuencia de la inflación y el crecimiento (no anticipados).

Las políticas fiscales deberían garantizar que la deuda no monetaria neta del Estado consolidado (incluyendo el banco central) no exceda el valor presente descontado de los excedentes primarios actuales y futuros, incluyendo el señoreaje no inflacionario. Mientras que la Reserva Federal generará algunos ingresos a partir de la emisión de base monetaria neta de todo interés pagado sobre el stock pendiente de dinero del banco central, el señoreaje consistente con su meta de inflación probablemente sea inferior al 0.5% del PIB. Ni siquiera los acólitos de la Teoría Monetaria Moderna podrían hacer que estos números funcionaran.

Desde un punto de vista positivo, como la deuda no monetaria neta del estado consolidado refleja la deuda bruta menos el valor justo de todos los activos financieros y reales, se la podría reducir. Muchos de los activos reales comerciales del estado (incluidos los bienes raíces) no se tienen en cuenta y la mala gestión de otros activos tiende a deprimir su valor justo. La situación, por lo tanto, se podría mejorar mediante una privatización correctamente tasada o una gestión más efectiva de los activos por parte de un fondo de riqueza pública bien diseñado.

Del lado negativo, el balance existente del estado muchas veces ignora el valor justo de los compromisos por pensiones del sector público sin financiación y otros programas de asistencia social. Más concretamente, el pronóstico del FMI muestra que el coeficiente deuda neta-PIB de Estados Unidos aumenta en cada uno de los próximos seis años y llega a 110.5% en 2028. Con balances primarios ajustados cíclicamente entre -4.1% y -3.4% del PIB potencial, esta trayectoria es claramente insostenible. Llegó la hora de estabilizar este ratio o -preferentemente- reducirlo sustancialmente. 

El FMI estima que el balance primario ajustado cíclicamente de Estados Unidos será de -4.1% del PIB potencial en 2023, cerca de su valor pre-covid de -3.7% en 2019. Suponiendo que la tasa de interés sobre la deuda pública no será consistentemente más baja que la tasa de crecimiento del PIB nominal, Estados Unidos necesita alcanzar un ajuste fiscal de por lo menos el 4% del PIB (por razones cíclicas y de sustentabilidad de la deuda). Por su parte, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos sostiene que “se estima que para impedir que el ratio deuda-PIB aumente en los próximos 75 años hará falta alguna combinación de reducciones del gasto y aumentos de los ingresos que representen el 4.9% del PIB en ese periodo”.

En mi opinión, el porcentaje del gasto público del PIB en Estados Unidos es demasiado bajo estructuralmente, aunque haya muchos ejemplos de gasto público excesivo. Por lo tanto, el ajuste fiscal impulsado por la sustentabilidad debería ser a través de impuestos más altos y no mediante una reducción del gasto público. El gasto público sin intereses de Estados Unidos como porcentaje del PIB es el más bajo del G7: 39.41% en 2021, comparado con 43.37% en Canadá (el porcentaje mediano) y 57.66% en Francia (el más alto). Es verdad, el ratio gasto-PIB relativamente bajo de Estados Unidos refleja un coeficiente bajo de dependencia de las personas de más edad (25.6% en 2021, el más bajo del G7, comparado con 28.2% en Canadá y 51% en Japón). Pero, fundamentalmente, esto es el resultado de un equilibrio político de larga data que se opone al “gobierno grande” -aparentemente, incluyendo inclusive el gasto en infraestructura decente y una asistencia adecuada a los pobres y carenciados-. La estructura federal de Estados Unidos también puede ser un factor que contribuye, en la medida que alienta la competencia fiscal, y no la competencia del gasto, entre los estados.

Pero el equilibrio político, finalmente, puede estar cambiando, al menos a nivel federal. El gasto federal primario cayó del 28.9% del PIB en 2021 al 23.2% en 2022, y el Departamento del Tesoro proyecta que disminuirá al 19.9% este año, antes de regresar gradualmente al 23.8% en 2078 (suponiendo que todas las políticas se mantengan constantes). Gran parte de ese crecimiento futuro del gasto provendrá de la Seguridad Social, Medicare y Medicaid. El gasto de los dos primeros programas aumentará en tanto vaya envejeciendo la población; pero el incremento del gasto de Medicaid puede reflejar una mayor voluntad de implementar programas fiscalmente costosos de alivio de la pobreza.

Financiar este aumento deseado del gasto público requiere de un incremento fiscal amplio. La solución aparentemente obvia es introducir un impuesto federal al valor agregado, pero podría haber impedimentos constitucionales para esta opción (lo cual es sorprendente, dado que Estados Unidos tiene un impuesto a las ganancias federal, un impuesto a la renta corporativa federal e impuestos indirectos federales a la gasolina, el alcohol, el tabaco, los pasajes aéreos y los bienes y servicios relacionados con la salud). El IVA genera entre el 4% del PIB en los países en desarrollo de bajos ingresos y más del 7% del PIB en las economías avanzadas.

Impedir un IVA federal y un incremento amplio de los impuestos a las ganancias personales y a la renta corporativa sería la siguiente mejor opción. Estados Unidos necesita cambiar el curso para alcanzar una sustentabilidad de la deuda pública y pagar los incrementos estructurales del gasto que exigirán la demografía, el cambio climático y la justicia intra e intergeneracional.

*El autor es execonomista jefe de Citibank y exmiembro del Comité de Política Monetaria del Banco de Inglaterra, es un asesor económico independiente.