Elementos para entender la reforma sobre órganos autónomos

Las reforma propuesta por el exPresidente Andrés Manuel López Obrador en febrero pasado, acerca de la eliminación de algunos órganos autónomos, ha sido discutida fundamentalmente desde las trincheras ideológico-partidistas, y eso ha dificultado hacer una valoración más objetiva sobre las posibles consecuencias y razones de la reforma. En este artículo intentamos ofrecer elementos para entender mejor porqué se crearon los organismos autónomos, cómo se han comportado y qué podríamos esperar de su desaparición en el contexto político actual.

1. ¿Qué dice la reforma sobre órganos autónomos?

La propuesta del exPresidente, recordemos, es eliminar tres órganos que actualmente cuentan con autonomía constitucional y cuatro organismos públicos que cuentan con autonomía técnica, y regresar las atribuciones de estos organismos a las dependencias que contaban originalmente con dichas facultades o bien, hacer en su caso una redistribución entre agencias ya existentes, conforme a sus competencias.

En principio, la reforma no propone desaparecer lo que hacen estos organismos, esto es, sus responsabilidades y facultades; se propone redistribuirlas y eliminar la autonomía constitucional de tres de ellos, pero en principio, las facultades y responsabilidades del gobierno en los temas que estos órganos revisan no desaparecen. Por el contrario, subsisten para quedar bajo el ámbito de la administración central.

Los argumentos que justifican esta propuesta han sido el impulso a la austeridad y la reducción del gasto público, la ineficacia y la redundancia de estos organismos, y la complicidad o captura de estos órganos por parte intereses económicos.

2. Una repaso histórico de los órganos autónomos

Recordemos que actualmente hay nueve órganos con autonomía constitucional; la reforma propone que sean cinco:

Algunos de estos órganos ya existían como dependencias del gobierno federal antes de contar con autonomía constitucional; todos obtuvieron su autonomía constitucional; todos obtuvieron su autonomía constitucional entre 1994 y 2018.

Si revisamos la evolución histórica del número de órganos constitucionales autónomos, hubo un momento en el que llegó haber 10 (2018). De aprobarse esta reforma de hecho, quedarían un número de órganos autónomos mayor al que había durante los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón, y a principios del gobierno de Enrique Peña. Dicho de otra forma, el objetivo específico de la reforma no es terminar con los órganos con autonomía constitucional. 

Seguirían siendo órganos autónomos constitucionales el Banco de México, el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Número de órganos constitucionales autónomos 1994-2024

En cuanto a la creación de órganos autónomos por administración, durante el gobierno del Presidente Carlos Salinas se crea un órgano autónomo, en el de Ernesto Zedillo dos, con Vicente Fox uno, con Felipe Calderón cero, y con Enrique Peña seis. El gran crecimiento del número de órganos autónomos se da entre 2013 y 2015, cuando pasamos de tener cuatro órganos autónomos a diez, más del doble.

Haciendo un resumen de procesos políticos que por su complejidad rebasan los alcances de este artículo, es posible decir que el otorgamiento de autonomía constitucional a estos órganos responde a coyunturas políticas específicas(1); en el caso del Banco de México, al contexto de la negociación y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la necesidad de generar credibilidad internacional ante la apertura comercial de México durante el gobierno de Carlos Salinas (1994); la autonomía del INE (1996) y la CNDH (1999), como resultado de la negociación legislativa para lograr una reforma electoral profunda, y al ambiente de escepticismo social ante el aumento violaciones de los derechos humanos por parte de ministerios públicos y policías federales, sumado a crímenes que causaron indignación general vinculados al narcotráfico, como el asesinato de la abogada Norma Corona.

La autonomía del INEGI (2006), se debió a recomendaciones de organismos internacionales y de nuevo, para generar credibilidad hacia el exterior. Más adelante, durante el gobierno de Enrique Peña se le otorga autonomía a la COFECE, IFT, INEE, INAI, Coneval y a la Fiscalía General de la República (2013-2018), como parte de las reformas estructurales negociadas en el contexto del Pacto por México y para darle una inyección de credibilidad a un gobierno que, a partir de los hechos de Ayotzinapa y los escándalos de conflictos de intereses de 2014, sufría un déficit de legitimidad.

3. El presupuesto de los órganos autónomos

Si revisamos los presupuestos anuales autorizados por la Cámara de Diputados para los siete órganos contemplados en la iniciativa del exPresidente (Cofece, IFT, INAI, CNH, CRE, Coneval, e INEE (Ahora Mejoredu)), comparado con 2012, el presupuesto combinado de estos órganos en 2024 es mayor en 134%, más del doble (De 2,166,908,739 a 5,075,214,552 pesos(2)).

El mayor aumento del presupuesto de estos órganos se registra precisamente en los años en que la mayoría de estos órganos consiguen su autonomía constitucional (2013-2014).

A pesar de las medidas de austeridad del gobierno impuestas en 2018-2019, que logró reducir el gasto de estos órganos, la dinámica de crecimiento constante del presupuesto de los órganos autónomos se reinició apenas un año después.

Presupuesto de los organismos autónomos 2012-2024*

Si tomamos en cuenta únicamente la evolución del presupuesto de los organismos con autonomía constitucional contemplados en la iniciativa, COFECE, IFT e INAI, vemos que en efecto, como sostiene la exposición de motivos de la iniciativa, la autonomía ha conducido a un aumento constante del presupuesto de estas dependencias:

• De 2012 a 2024 el presupuesto de la COFECE creció de 221 a 688 millones de pesos, un aumento de 211%, más del triple.
• De 2012 a 2024 el presupuesto del IFT creció de 715 a 1,680 millones de pesos, un aumento de 134%, más del doble.
• De 2012 a 2024 el presupuesto del INAI creció de 479 a 1,097 millones de pesos, rebasando los mil millones de pesos, un aumento de 129%, más del doble.

Veamos ahora la creación de plazas de alto nivel en estos organismos entre los años 2012 y 2024. Para obtener estos datos revisamos las plazas equivalentes a Director General Adjunto o superiores que aparecen en el anexo de analítico de plazas del presupuesto de egresos de la federación para cada año:

INAI

• En 2012 el INAI tenía 23 plazas de mandos superiores.
• En el primer año posterior al otorgamiento de autonomía (2015), aumentan en 12 los mandos superiores y se van a 35.
• Para 2024 aumentan a 46 los mandos superiores, esto es, un aumento de 100% de 2012 a 2024 (de 23 a 46).

COFECE

• En 2012 COFECE tenía 25 plazas de mandos superiores.
• El primer año posterior al otorgamiento de autonomía (2014) aumentan en 20 los mandos superiores y llegan a 45.
• Para 2024 aumentan en 48 los mandos superiores, para un total de 73, un aumento de 192% de 2012 a 2024, casi el triple (de 25 a 73).

IFT

• En 2012 el IFT tenía 37 plazas de mandos superiores.
• El primer año posterior al otorgamiento de autonomía (2014), aumentan en 32 los mandos superiores, casi el doble.
• Para 2024 aumentan en 56 los mandos superiores, un aumento de 151% de 2012 a 2024, más del doble (de 37 a 93).

Una de las consecuencias de la autonomía, en lo que respecta específicamente a la autonomía presupuestal, ha tenido como resultado un aumento constante del presupuesto y de las plazas de alto nivel en estos organismos, y es precisamente a raíz de la autonomía que ese proceso se dispara. 

La autonomía genera incentivos para convertir estos organismos en burocracias de Niskanen(3), en las que sus titulares actúan de manera similar a los monopolistas en un mercado: buscan maximizar el tamaño de su agencia en términos de presupuesto y personal. Sin una supervisión efectiva, la tendencia de los burócratas a crecer las organizaciones puede generar excesos en el gasto y una burocracia inflada.

Un testimonio directo de las consecuencias de la falta de control en órganos autónomos lo ofrece un exDirector General de Administración del INAI, que en un artículo de opinión comenta que “el INAI, desde su creación en 2014, ha sufrido manejos inadecuados de recursos por parte de algunos de sus comisionados. Por ejemplo, la práctica extralegal de repartirse las plazas del Instituto entre los comisionados; el excesivo número de eventos que organizan y que no le agregan valor a la institución pero sí cuestan; los viajes sin justificación adecuada de sus altos funcionarios; y una estructura organizacional excesiva de secretarías ejecutivas y direcciones generales, entre otros. En contraste, su antecesor el IFAI, creado en 2003 como organismo sin autonomía constitucional pero con autonomía técnica y administrativa, tuvo un desempeño muy aceptable durante 11 años con tan solo 5 comisionados y una estructura organizacional modesta (4)”.

4. A manera de conclusiones:

• En caso de ser aprobada la propuesta de reforma de simplificación administrativa, quedarían más organismos con autonomía constitucional de los que había durante los gobiernos de Salinas, Zedillo, Fox, Calderón y los primeros años de Enrique Peña. No se trata pues de una iniciativa que busque acabar con los órganos autónomos sino una racionalización.

• La necesidad de otorgar autonomía constitucional a estos órganos es resultado de coyunturas específicas y de negociaciones políticas que se ubican en un contexto económico, internacional y político muy concreto, y que no necesariamente sigue siendo vigente hoy.

• Hoy contamos con un gobierno que goza de plena legitimidad democrática, por lo que la autonomía constitucional órganos públicos no es necesaria como una fuente externa de legitimidad.

• La autonomía y la ausencia de controles en estos órganos ha dado pie a un crecimiento constante del presupuesto de estas agencias y a la creación de plazas de alto nivel.

• Si, finalmente, las dependencias ya existentes en la administración pública pueden asumir las mismas funciones de estos órganos autónomos, conservando su autonomía técnica y con las salvaguardias legales y mecanismos de rendición de cuentas adecuados, entonces los organismos autónomos aparecen como organizaciones generadoras de duplicidades, ineficientes y que no cuentan con los mecanismos de control suficientes, lo que justificaría la propuesta de simplificación.

*Los autores son Politólogos y Consultores en EPLOC.

(1.) Ballinas Valdéz, Cristopher, Luchas Políticas en el Diseño de Organismos Autónomos, Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 2017.

(2.)Datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre los Presupuestos de Egresos de la Federación aprobados cada año por la Cámara de Diputados.

(3.)Niskanen, William A., Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.

(4.) La Desaparición del INAI, Octavio Díaz García de León, La Silla Rota.