Lo que necesita una política industrial exitosa

NEW HAVEN. Contrariamente a las expectativas, la planta de semiconductores de Taiwán Semiconductor Manufacturing Company (TSMC) en Arizona está en camino de cumplir con sus objetivos de producción para 2025. Este anuncio plantea un desafío a los numerosos observadores que predijeron que el esfuerzo por traer la fabricación de chips de vuelta a los Estados Unidos fracasaría. ¿Qué salió bien esta vez? 

El escepticismo en torno a la planta de Arizona surgió de la creencia de que la fabricación de chips se beneficia en gran medida del aprendizaje práctico y las economías de escala dinámicas, que otorgan a las empresas establecidas una importante ventaja de costos. Así es como TSMC mantiene su posición dominante en el mercado, especialmente en tecnologías de vanguardia, produciendo alrededor del 92% de los chips lógicos más avanzados del mundo en su planta de Taiwán.

Fue esta alta concentración la que motivó los llamados a diversificar la producción con el fin de garantizar la resiliencia de la cadena de suministro. Pero el mismo imperativo de aprender haciendo es un obstáculo para los nuevos participantes, lo que pone en duda proyectos como el de Arizona. Además, con el aumento del sentimiento antiinmigratorio, las preocupaciones sobre la capacidad de Estados Unidos para atraer mano de obra calificada se sumaron al pesimismo.

Sin embargo, las predicciones sombrías resultaron ser exageradas. Si bien el aprendizaje es crucial en la fabricación de chips, la capacidad de los nuevos participantes para competir con los incumbentes depende más de la naturaleza del aprendizaje. En una nueva investigación, mis colegas y yo descubrimos que en semiconductores, el aprendizaje práctico no es tan específico de un nodo tecnológico como de una empresa. Por lo tanto, la ventaja de TSMC no está necesariamente en producir chips avanzados de manera más eficiente, sino en transferir su conocimiento y experiencia a diferentes tecnologías. Eso significa que su éxito bien podría replicarse en otros lugares, siempre que las nuevas plantas puedan aprovechar la experiencia de la matriz taiwanesa, en lugar de comenzar desde cero.

Otro factor importante es la transmisión transfronteriza de conocimiento. La misma investigación encuentra importantes efectos indirectos en la transmisión de aprendizaje a través de las fronteras. Aunque los mecanismos exactos no están claros, es probable que las transferencias de tecnología extranjera –incluidas las que se realizan a través de la Inversión Extranjera Directa y la contratación transfronteriza de profesionales cualificados– desempeñen un papel importante.

Además, dado que la cadena de suministro de semiconductores está estructurada según el modelo de “fundición sin fábrica” (según el cual las empresas de diseño de chips subcontratan la fabricación de chips), también facilita la transferencia de conocimientos entre países. El diseño y la fabricación de chips implican una estrecha colaboración entre compradores y fabricantes de todo el mundo, y los compradores suelen ser actores importantes en la difusión de conocimientos prácticos.

Estas beneficiosas transferencias transfronterizas de conocimientos sugieren que el apoyo gubernamental por sí solo no puede garantizar el éxito de una industria. Taiwán y Corea del Sur deben su dominio en la fabricación de chips no sólo a importantes subsidios gubernamentales, sino también al acceso a tecnologías avanzadas extranjeras. En cambio, China, a pesar del fuerte apoyo gubernamental, aún no ha llegado a las fronteras de la tecnología de semiconductores. La experiencia de China demuestra que, si bien el apoyo gubernamental puede ser beneficioso, el acceso a la tecnología extranjera es crucial. Las dificultades de China –en comparación con los éxitos de Taiwán– ofrecen valiosas lecciones para los sectores tecnológicamente innovadores.

De hecho, un patrón similar se observa en la política industrial china, mucho más exitosa, para el sector automotriz, donde las empresas conjuntas entre empresas nacionales y fabricantes extranjeros tecnológicamente más avanzados resultaron fundamentales. Al igual que en el caso de los semiconductores, la colaboración entre empresas de diferentes países se destaca como el principal impulsor de las mejoras tecnológicas y de la calidad de los productos.

Esos efectos indirectos de aprendizaje transfronterizos tienen tres grandes implicaciones para la política actual. En primer lugar, Estados Unidos tiene una gran posibilidad de alcanzar a Taiwán en la fabricación de semiconductores, dada la estrecha cooperación entre los dos países y la posición líder de Estados Unidos en investigación y diseño de chips. En segundo lugar, es probable que los esfuerzos por frenar el progreso de China en semiconductores tengan éxito, considerando que las restricciones estadounidenses a las exportaciones han aislado efectivamente a China de la tecnología avanzada extranjera.

Por último, otros países que buscan convertirse en actores importantes en la industria de semiconductores (como la India) dependen del liderazgo tecnológico estadounidense. No importa cuánto apoyo financiero brinden estos países, es poco probable que tengan éxito sin el respaldo tecnológico estadounidense. Una política industrial que podría funcionar para Estados Unidos, el líder tecnológico, no necesariamente funcionará para otros.

La conclusión clave es que Estados Unidos sigue estando al mando. Con su liderazgo tecnológico y su escala, está en condiciones de cumplir sus objetivos de política de semiconductores: fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro y debilitar la posición de China. Aun así, hay que preguntarse si estos objetivos valen la pena.

Si bien diversificar la cadena de suministro más allá de una única ubicación geopolíticamente sensible tiene sentido, no es No está claro por qué la fabricación de chips debe volver a Estados Unidos, en lugar de otros países aliados que pueden producir a un costo menor. Además, la necesidad de frenar el progreso de China en la fabricación de chips sigue siendo discutible, excepto en casos específicos en los que existen preocupaciones legítimas de seguridad nacional.

Históricamente, Estados Unidos logró el liderazgo tecnológico al mismo tiempo que ayudaba a muchos otros países. Estados Unidos se mantuvo en la cima en actividades innovadoras como la investigación y el diseño, pero la brecha entre él y el resto del mundo se redujo. Sin embargo, en los últimos años la estrategia ha cambiado a una en la que Estados Unidos se mantiene en la cima empujando a otros hacia abajo. Sin embargo, como sostuvo la vicepresidenta Kamala Harris en el reciente debate presidencial: “El verdadero líder realmente entiende que la fuerza no está en golpear a la gente, sino en ayudarla a ascender”. Esto se aplica no sólo a las personas, sino a los países.

El autor

Execonomista jefe del Grupo del Banco Mundial y editor en jefe de American Economic Review, es profesor de Economía en la Universidad de Yale.

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