Los “otros contratos” de la Cuarta Transformación

En materia de compras de gobierno, la transformación no ha llegado a México: continúa el abuso de figuras como la adjudicación directa, la asignación de contratos mediante criterios políticos y ha aparecido la figura de “otros contratos”, a través de la cual se saca del alcance de las auditorías, del acceso a la información y del radar del escrutinio público, el gasto en insumos, servicios y ejecución de obra pública, plantearon expertos en estos temas.

Además, señalaron que  se abusa de la declaratoria de emergencia para contener la pandemia de la Covid-19, con el fin de evitar las licitaciones públicas, e, invocando “motivos de seguridad nacional”, se reserva información sobre obra pública, con lo cual el presupuesto se invierte con total opacidad.

En la página 13 del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, se establece el propósito del gobierno de la llamada Cuarta Transformación de “prohibir las adjudicaciones directas”.

Además, en octubre de 2020, la entonces secretaría de la Función Pública, Irma Eréndira Sandoval Ballesteros aseguró desde la tribuna de la Cámara de Diputados que la intención del gobierno federal era reducir la asignación directa de contratos a 20 por ciento.

Esa promesa está lejos de cumplirse. No solo no se redujo el porcentaje de contratos que se adjudican mediante esa modalidad, sino que aumentó.

De acuerdo con un análisis realizado por la organización Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), a partir de los reportes de la plataforma Compranet, en 2021, se adjudicaron por la vía de la adjudicación directa 126,766 contratos, que representan 80.3%; 16,235 que implican 10.3% mediante licitación pública y 9,692, es decir 6.1% por invitación restringida.

Ese año, el monto total de los contratos por adjudicación directa fue de 147,206 millones de pesos, que constituye 38.1% del total; el de las licitaciones fue de 176,126 millones, es decir 45.6% y las licitaciones 19,407 millones que corresponden a 5 por ciento.

El abuso de esta figura no es algo nuevo. El director ejecutivo de Transparencia Mexicana (TM), Eduardo Bohórquez, llama la atención que en México las adjudicaciones directas nunca han sido menores a 70 por ciento.

En ese sentido, los datos sistematizados por la Unidad de Investigación Aplicada de MCCI permiten ver que durante los dos últimos años del sexenio del presidente Felipe Calderón, el porcentaje de contratos adjudicados directamente fue de 78.3% (en 2011) y 73.6% (en 2012).

Durante el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto estuvieron entre 74.9% y 82.6 por ciento. Durante 2019, el primero del presidente López Obrador fueron 80.7%, luego subió ligeramente a 80.8% en 2020 y 80.3% el año pasado.

En ese sentido, Eduardo Bohórquez enfatizó que no todas las adjudicaciones directas son corrupción, pero se ha abusado históricamente en el país y durante la pandemia se abusó, como en otros países.

Hay un abuso histórico y sistemático de la figura de compras por adjudicación directa, el cual no revirtió la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, pues se mantuvo la tendencia histórica, expuso.

Lo que se requiere, indicó, es corregir esa tendencia y llevarla hacia donde la ley marca, es decir, que el grueso de las adjudicaciones de contratos sea por licitación o por contratos marco y que solo algunos se hagan por adjudicación directa.

Una buena práctica sería invertir la proporción que hay ahora, que solo 25 o 30% se hagan por adjudicación directa.

El director de TM recalcó que si se observa el porcentaje de este tipo de contratos, se pueden ver cifras cercanas al 80% , pero lo relevante es revisar el monto de recursos que se adjudica por esa modalidad.

Además, puede ocurrir que se estén realizando adjudicaciones directas muy bien sustentadas, por ejemplo para la compra de materiales de oficina, pero cuesta trabajo pensar que ocurra lo mismo en casos de licitaciones vinculadas con la nueva refinería de Dos Bocas, Tabasco, por ejemplo.

Recalcó que lo que debe hacerse es un análisis diferenciado para identificar dónde los riesgos de la adjudicación directa son mayores y revisarlos a profundidad.

Por su parte Marco Antonio Fernández Martínez, profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, aclaró que la adjudicación directa, en sí misma no es sinónimo de corrupción, ya que tanto la Ley de Adquisiciones, como la de Obra Pública prevén razones por las cuales se utilizan; sin embargo, lo grave es que no se cuenta con evidencia que demuestren que la Secretaría de la Función Pública (SFP) o la Auditoría Superior de la Federación (ASF) verifiquen si las compras que realiza el gobierno mediante la adjudicación directa cumplan con lo previsto en la ley como excepciones a la licitación pública, lo cual constituye una omisión fundamental.

Recordó que la SFP, últimamente ha manifestado que la forma en que se disminuirá la corrupción en la licitación de obra pública será mediante las bitácoras de obra, pero el problema es que ese mecanismo lo desechó de facto el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador cuando decretó acelerar los permisos a los entes gubernamentales que están realizando una obra pública.

Eduardo Bohórquez explicó que quienes están facultados para revisar si en la adjudicación directa se cumplió con la normativa vigente son los comités de adquisiciones de cada una de las dependencias.

Sin embargo, actualmente el problema es que como hay una declaratoria de emergencia para contener la pandemia de la Covid-19, ésta se invoca para adjudicar de manera directa y se cometen abusos. Por ejemplo, se llegó al extremo que, en 2020, una dependencia compró mediante adjudicación directa boletos para el parque de diversiones Six Flags, en medio de la pandemia, invocando a la emergencia sanitaria.

En ese sentido comentó que Transparencia Mexicana ha pedido se suspenda ya la declaratoria en el capítulo de contratación pública que la están invocando en las áreas de compra para asuntos que no deberían estar ahí.

“Si se están quitando las restricciones sanitarias, pues entonces que se vuelvan a habilitar los controles democráticos en las contrataciones públicas del sector público”, abundó.

Por su parte, Leonardo Núñez González, investigador de MCCI expuso que, a pesar de que el gobierno actual habla de que se lleva a cabo un cambio de régimen, el marco legal que rige las compras en el país no se ha actualizado desde hace varios años y eso explica que se siga abusando de la figura de las adjudicaciones directas.

Concretamente señaló que si se revisa la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público, permanece prácticamente igual que en el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, pues solamente fue modificada en agosto de 2020 y otra en mayo de 2021.

La primera, para que las compras de medicamentos en el extranjero quedaran excluidas de la Ley de Adquisiciones y, la segunda, para incluir el nombre de fiscalía general de la República.

Por otra parte, destacó que, aunque constitucionalmente el gobierno está obligado a utilizar las licitaciones públicas como el método principal para comprar, es mucho más complicado, lento y requiere mucho más habilidades burocráticas y técnicas y esta  administración no las posee.

El problema es que esa situación sirve tanto para lo bueno, que podría ser adjudicar y facilitar el proceso de adquisiciones, pero también sirve para lo malo, es decir beneficiar directamente a ciertas personas físicas o morales, con las compras del gobierno, incluso si se trata de empresas sin nula experiencia.

Recordó que cuando inició la actual administración federal, se recurrió a las compras consolidadas desde la Secretaría de Hacienda, sin embargo, pronto se empantanó ese ejercicio.

“Contratar en el sector público no es fácil; se requiere de conocimientos y lo que tenemos acá es que están continuando con una inercia burocrática que venimos cargando de tiempo atrás”.

Por otra parte, subrayó que comprar mediante licitación pública, es el método que deja más evidencia para el escrutinio público, lo cual se convierte en un incentivo perverso para preferir otros métodos que son opacos.

Asimismo resaltó que ya no estamos ante una situación de improvisación, por tratarse de un nuevo gobierno, pues la curva de aprendizaje ya debió concluir. Entonces lo que tenemos es una decantación por la opción más sencilla.

Adjudican mediante criterios políticos y “otros contratos”

Por otra parte, Núñez González llamó la atención sobre adjudicaciones que este gobierno realiza mediante criterios políticos. Dijo que en el caso del gasto en comunicación social, 100% de los contratos de las 10 empresas que reciben más dinero de publicidad se han dado por adjudicación directa, lo cual da pie a pensar que el uso de los recursos públicos en este sector funciona a la ley de “la zanahoria y el garrote”. Hay una lógica política muy clara de por qué ahí no se abre a licitaciones”.

Por otra parte, en la sistematización de los datos sobre las licitaciones  realizada por MCCI llama la atención que aparecen en los registro de compras del año pasado 5,103 contratos, que representan 3.2% del total bajo la figura de “otros contratos” y que en dinero sumaron 43,387 millones de pesos, es decir 11.2% del total.

Al respecto Marco Antonio Fernández Martínez, quien también es investigador de México Evalúa, dijo que es un rubro opaco, pues, ni son licitaciones públicas, ni invitación restringida, ni adjudicaciones directas.

Destacó que el número de adjudicaciones de contratos usando ese concepto era muy pequeña durante la administración del presidente Enrique Peña Nieto y ahora aumentó.

Por su parte, Eduardo Bohórquez llamó la atención en que hay una práctica de compras mediante outsourcing, que se está volviendo muy popular, por ejemplo de medicamentos e insumos médicos. Es el caso del contrato adjudicado a la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) para compra de medicinas, que es por más de 36,000 millones de dólares, el más grande del planeta. “Como país, eso implicó transferir soberanía a “otro” que compre en tu nombre”.

De acuerdo con el director de Transparencia Mexicana, lo grave de ese asunto es que esas compras no aparecen, ni en el portal de Compranet, ni en la Plataforma de Transparencia.

El problema es que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) no puede auditar ese gasto porque no tiene facultad para auditar a un organismo de Naciones Unidas. Tampoco se le puede solicitar información a través de la Plataforma Nacional de Transparencia, pues UNOPS no es sujeto obligado de la ley de transparencia de México.

Comentó que situaciones similares han ocurrido en algunos estados, como en Jalisco cuando, durante la administración del gobernador Aristóteles Sandoval, se subcontrató obra estratégica a través de organismos internacionales y, ni el Congreso del estado, ni la prensa pudieron acceder a la información de cómo se gastó el presupuesto destinado para ello.

Mencionó que otro tema donde hay cosas muy positivas, pero también negativas es en el uso de la figura de las compras consolidadas. En ciertos casos son ideales, porque dan un enorme poder de negociación al gobierno, pero hay otras en donde no funciona.

Perniciosa, la adjudicación restringida

El especialista dijo que, si bien el asunto de las adjudicaciones directas llama mucho la atención, hay una figura más perniciosa que es por invitación a tres o más, en donde muchas veces lo que ocurre es que se le quiere vender a determinada empresa y esta invita a otras dos para que le ayude a simular que ella fue la que presentó la mejor opción.

El problema es que se pueden presentar casos de colusión de los vendedores con la autoridad y simular un procedimiento competitivo cuando no lo es.

Incluso puede ocurrir, y es más grave aún, que  se cartelicen los proveedores y lo que hagan es repartirse las licitaciones.

Por otra parte, Eduardo Bohórquez comentó que se ha excedido en el uso de las reservas de información, en temas de obra pública. Dijo que deben ser una excepción, incluso en el Ejército, porque se ha llegado al abuso de la figura, invocando razones de seguridad nacional, como ocurrió en el caso de la construcción de la barda perimetral del aeropuerto para la Ciudad de México en Texcoco.

En ese tenor, Marco Fernández Martínez comentó que en 2017 la Secretaría de la Defensa Nacional tenía el ejercicio de recursos por 5,271 millones de pesos y, para 2021, llegó a alrededor de 15,897 millones de pesos.

Tenemos un problema estructural en materia de contratación pública

Los especialistas consultados subrayaron la importancia, de contar con controles y procedimientos que permitan auditar el gasto y someter al escrutinio público.

Marco Fernández recalcó que cualquier institución, si no está sometida a reglas de transparencia y a reglas de revisión continua de la formas en que realizan sus trabajos, caen en la posibilidad de actos de corrupción.

En tanto, Eduardo Bohórquez subrayó que México tiene un problema estructural en materia de contratación pública.

Para empezar, México tiene 122 formas diferentes de venderle al gobierno, productos y servicios, pero lo realmente relevante es que en México no tenemos un sistema nacional de contratación pública lo cual, no solo dificulta el ejercicio del gasto, sino que genera problemas de acceso a la información pública.

Por ejemplo, actualmente en Compranet aparecen las compras que están contempladas en la Ley Federal de Adquisiciones o a la Ley de Obra Pública, pero hay que tomar en cuenta que también están los regímenes especiales de Petróleos Mexicanos, las compras de los poderes Legislativo y Judicial y la de los gobiernos estatales y cada uno compra diferente.

Como no hay un solo portal de contrataciones, muchas de las contrataciones que tenemos son sobre lo federal y se infiere que es de la compra del país.

Además comentó que la información que aparece en la Plataforma Nacional de Transparencia y Compranet son distintas para la misma unidad administrativa porque en algunos casos están cumpliendo con la ley de adquisiciones y en otro están utilizando Compranet para hacer transacciones en línea. No siempre casan.

Puso como ejemplo que durante la pandemia de la Covid-19, había estudios sobre compras de insumos médicos de organizaciones independientes que hablaban de 6,000 contratos y en realidad había 19,000.

diego.badillo@eleconomista.mx