El día después de la preponderancia

Este artículo fue escrito en coautoría con Jhonatan López Samperio, exdirector General en IFT.

En el origen. La reforma de telecomunicaciones de 2013 modificó la Constitución para introducir programáticamente una vertiente de la Reforma del Estado que atendiera la problemática de competencia en el sector. A 10 años, es oportuno hacer un alto en el camino y valorar la utilidad y justificación de algunas instituciones establecidas.

Aquí examinamos la figura de la preponderancia por la que, basándose en índices cuantitativos determinados (participación mayor al 50% en el sector), se impuso un régimen de regulación asimétrica a sendas empresas de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión. Se aborda especialmente el primero.

Una historia crítica de éxito. La regulación asimétrica instrumentada por el IFT ha tenido éxito notable, con matices; amplio, pero no total. Son patentes las mejoras en penetración de servicios, precios o algunos niveles de concentración.

Debe reconocerse que ciertas medidas significativas vinieron del Congreso, en la Constitución y en la LFTR. También, que el avance del sector ha sido similar en Latinoamérica (sin reformas) y que en nuestro país ya se tenía una tendencia de crecimiento importante que la reforma y la regulación afianzaron e incrementaron, marginalmente (Estudio IFT CEC ITAM 2021).

Preponderancia como inmanencia. La preponderancia, por relevante que haya sido, no debe considerarse sinónimo o epítome de la reforma. Ésta consiste en la voluntad del Estado por avanzar en la construcción de un sólido sector de las telecomunicaciones que apoye el desarrollo nacional, cumpliendo estándares de excelencia en lo tecnológico, en materia de competencia y en servicio a usuarios.

Sería un error ver la preponderancia como algo más que un instrumento; menos aún asumir que deba ser permanente, sin atender a su utilidad demostrada.

A 10 años se requiere un especial esfuerzo analítico para valorar si la preponderancia debe seguir existiendo; si es el instrumento idóneo para allanar los rezagos de competencia en el sector; si ha traído el éxito esperado para mercados específicos (es evidente que no); si se requiere para todo (no sería la clave en los servicios fijos); si otras posibilidades de la teoría de competencia arrojarían resultados superiores y menos tardos.

Preponderancia como transferencia. Puede ilustrarse con la fijación de las tarifas de acceso a la red del preponderante, que propenden a su aprovechamiento por los competidores, a precios apegados a costos, para que puedan enfocarse en mejores servicios, y se evite desplazarlos mediante tarifas elevadas.

Ante la disyuntiva de usar la red del preponderante o invertir en la propia, la teoría dice que en el corto plazo existen mayores incentivos para inclinarse por la primera, evitando duplicidad y reduciendo costos. Empero, una vez alcanzada una escala suficiente, y si el crecimiento de la demanda lo permite, es posible redirigirse a la segunda. En este sentido, es relevante preguntarnos si las tarifas en los últimos 10 años han incentivado el uso de la red del preponderante; el crecimiento de otros operadores, y el equilibrio de participaciones de mercado. Al fin, si la regulación ha sido efectiva.

En tal contexto, se observa que una característica intrínseca de la preponderancia es que entraña múltiples mecanismos de transferencia de valor de los preponderantes hacia sus competidores, en las regulaciones específicas y en los modelos de costos basados en un operador hipotético eficiente, semejante al preponderante, y que por su sola dimensión arroja economías de escala resultantes en costos inferiores a los de la competencia, lo que la beneficia. Se suman las transferencias virtuales por lucro no generado, derivadas de restricciones, del que pueden apropiarse sus competidores. En el largo plazo, todo ello propiciaría intereses creados contraproducentes para la competencia y la inversión. Veamos.

Esta especie de subsidio, diseñado como mecanismo pro competencia para el corto plazo, de extenderse en el tiempo sin lograr corregir las fallas de mercado, acarrearía al cabo efectos pervasivos no competitivos, estimulando un modelo consistente en la extracción de recursos del preponderante por empresas que no tengan la capacidad o disposición de invertir en la medida necesaria para incrementar su cuota de mercado.

Preponderancia como dependencia. Algunos análisis han indicado que, en mercados particulares como los del móvil inalámbrico, los avances son insuficientes y que tomaría décadas llegar a un equilibrio competitivo. Se insiste, sin embargo, en la preponderancia y en agregar más medidas. Algunas de ellas ampliarían la extracción de recursos, a partir de servicios provistos por el preponderante a costos inferiores de los que tendrían sus competidores.

¿Qué hacer si aun reforzando las medidas en la tercera revisión bienal no se alcanzaren resultados destacados en dichos mercados, como ha venido ocurriendo?

El problema de persistir en una patente ruta no exitosa sería que, al no bajar los índices que permitirían retirar el carácter de preponderante, se profundizaría en el esquema de dependencia, que acabaría siendo un modelo no de competencia sino de coexistencia, en el que algunas empresas no necesariamente aspirarían a ganar mercado, sino a obtener y conservar ciertos márgenes de utilidad que sean exigidos o aceptables en sus matrices, ya que la estrechez financiera y la falta de incentivos para reinvertir se volverían recurrentes bajo el círculo vicioso de la dependencia.

Dicha situación es indeseable porque generaría un relajamiento de la competencia, que repercutiría negativamente en los precios y la calidad de los servicios. Esto es, una situación en la que los competidores se sintieran “cómodos” con un preponderante, siempre que la regulación y las transferencias les faciliten, al menos, mantener cierta cuota de mercado sin plantearse una real estrategia de crecimiento.

Toda regulación que pretenda resolver condiciones de mercado debe ser transitoria. En la práctica de competencia económica es atípico que se impongan medidas más allá de 10 años. La invariancia de determinados mercados en una década, hace perentorio plantearse la necesidad de cambio.

La trampa. Y podemos quedar entrampados todos, empresas, regulador, usuarios, el país entero, creyendo que los avances marginales son progreso; que lo que se requiere son más medidas, más complejas cada vez; que en la siguiente bienal habrá éxito, y que lo principal es reducir los costos propios a costa del preponderante.

Semeja la maravillosa descripción que el gran Gabriel García Márquez hacía de la campaña amazónica del Coronel Aureliano Buendía: al internarse en la selva creían avanzar (“…en sentido contrario al de la realidad…”), cuando lo cierto era que la jungla los engullía.

Juegos. La regulación asimétrica de transferencias imita, en resultado no en estructura, un juego suma cero dominado por la competencia: el preponderante siempre pierde lo que los demás ganan. No es en estricto un “juego” para éste, obligado a acatar reglas para evitar sanciones.

Eso deja al preponderante campo abierto para buscar lícitamente compensar tales pérdidas en todas las demás áreas de su operación. Ésta la comprende mejor por la regulación que lo obliga a producir información y controles sobre su desempeño. Si a ello agregamos la distribución de Pareto “regla 80-20”, tenemos que el preponderante cuenta con bases para incrementar, a un costo no excesivo, su eficiencia y eficacia en general, pues toda mejora repercute en distinto grado en los servicios finales que presta.

Lo anterior explicaría, así sea parcialmente, su resiliencia y persistencia en el dominio de ciertos mercados: cuenta con motivaciones y herramientas de las que los demás carecen.

En el horizonte de eventos. En algún punto cercano a aquel en que los indicadores permitieran poner fin a la preponderancia, el modelo de extracción de recursos, hasta ese momento en vigor, podría generar incentivos para que aquello no ocurriera, toda vez que el fin de la regulación asimétrica, y con ella de la transferencia de recursos a competidores y demás medidas, podría resultarles más oneroso a éstos que mantener una cuota de mercado inferior que posibilite la continuidad de la preponderancia.

Tras el fin de la preponderancia, no obstante la liberación de energías, el agente económico podría buscar estratégicamente no volver a situarse en tal supuesto, así sea renunciando a una cuota de mercado a su alcance.

De esta manera, mantener la figura de preponderancia inveteradamente distorsionaría los mercados y suscitaría condiciones e incentivos para una subinversión crónica en el sector y un relajamiento de la competencia.

Además, un sistema permanente de preponderancia, que aceptara las fallas de mercado como perdurables, condenaría al país a un modelo de subdesarrollo digital con un sector impedido para alcanzar su potencial.

Cambiar para cumplir. Se dice que para cambiar hay que querer cambiar y para querer cambiar hay que creer que es necesario. Es sano un poco de escepticismo en el tema de mercados móviles, dados los resultados. Es claro que en la tercera revisión bienal los actores están compelidos a seguir el guion que dictan las normas: tiene que hacerse esa revisión, tiene que consultarse a la industria y tienen que dictarse medidas. Lo que se sugiere es la pertinencia de una revisión diferente, conceptual y de fondo, sobre el tipo de mecanismos pro competencia que pueden adoptarse en el futuro y en concierto con los poderes Legislativo y Ejecutivo.

Ortodoxia. Quizás, si en el corto plazo persiste el lento avance, se deba considerar sustituir el régimen constitucional de preponderancia por otro ortodoxo y pragmático, de identificación de mercados relevantes, declaratorias de poder sustancial que correspondan y dictado de medidas ad hoc.

Una revisión de condiciones de competencia basada en mercados relevantes permitiría al IFT diseñar un esquema regulatorio que, desde el origen, considere, por ejemplo, la evolución de cada servicio (no es lo mismo telefonía fija que internet fijo) o las regiones en las que cada operador tiene poder de mercado (no en todos es dominante el preponderante), sin desconocer los efectos de la convergencia en la dinámica de competencia. Los aprendizajes del IFT en estos 10 años, sin duda serían útiles para un más efectivo diseño regulatorio.

Además, hacerlo con un sentido programático, que establezca objetivos para los indicadores de los mercados, y sus supuestos base, para la posterior revisión crítica de la regulación dictada.

Algunos supuestos. Por ejemplo, considerar de forma precisa y transparente la actuación y resultados de la industria entera, que favorecerían el cumplimiento de metas: como niveles de inversión (de tendido y modernización de sus redes), de uso de la red del preponderante, de utilización del espectro radioeléctrico, de calidad de atención a clientes, etcétera.

Si bien es fundamental la crítica a la labor de la autoridad, en ocasiones lleva a la construcción, desde la industria, de una narrativa enjuiciadora de aquélla, pero omisa en autocrítica, tornando el ejercicio en uno maniqueo, autocomplaciente y que impide superar deficiencias.

La industria en México, como en el mundo entero, comete errores. No analizar su actuación carece de base técnica y científica, y suprime información relevante para la autoridad. La inmunidad analítica para con el sector privado es una construcción ideológica que da por sentada la eficiencia empresarial, lo que es simplemente falso.

La óptica unipolar debe ser sustituida por visiones multipolares y multidimensionales.

El día después. Si en algún punto se decide sustituir la preponderancia y su regulación extensa por una de mercados particulares con medidas puntuales a las fallas encontradas, tal vez se estaría más cerca de solucionarlas y de un estadio de competencia superior. No depende solo ni principalmente del IFT o de la industria, aunque sí pueden aportar un análisis crítico que abone a construir, con los poderes señalados, un modelo que alinee incentivos; que promueva inversión y desarrollo; que aliente al empresario y satisfaga al consumidor.

Ese día, algunos despertarán a una realidad distinta y mejor, motivados por un entorno que premie el espíritu emprendedor; otros, tal vez, sigan inmersos en la ensoñación del modelo de dependencia extractiva al que se habían amoldado. Atrapados, como José Arcadio Buendía, el padre del Coronel, en un sueño que confundan con la realidad.

O, parafraseando a otro clásico: Que cuando despertemos, el empresario todavía esté allí.