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¿Es la política industrial como la vitamina C o la penicilina?
Cuando se trata de construir una economía que funcione bien, ¿es la política industrial un nutriente vital que debe tomarse regularmente y en cantidades modestas para evitar una deficiencia? ¿O es un tratamiento que debe utilizarse sólo cuando sea absolutamente necesario para combatir un tipo específico de infección?
CAMBRIDGE. La vitamina C puede no ser particularmente efectiva para prevenir el resfriado común o tratar el cáncer (a pesar de que Linus Pauling afirma lo contrario), pero su falta puede causar escorbuto. Por ello, su consumo diario es esencial para una dieta saludable. Por el contrario, la penicilina cura las infecciones bacterianas, aunque su uso excesivo puede provocar gérmenes resistentes a los medicamentos. Por tanto, sólo debe tomarse cuando sea absolutamente necesario.
Entonces, ¿la política industrial se parece más a la vitamina C o a la penicilina? ¿Puede una deficiencia generar problemas, lo que significa que cantidades regulares y modestas son cruciales para una economía que funcione bien? ¿O debería usarse con moderación para combatir un tipo particular de infección?
En este contexto, las infecciones representan fallas del mercado, que muchos economistas tienden a ver más como la excepción que la regla. Argumentarían que dejar que el cuerpo se cure solo es mejor que intervenir. Como dice el viejo chiste, un resfriado no tratado dura una semana, mientras que un resfriado tratado dura siete días. El fallecido premio Nobel Gary Becker bromeó diciendo que “la mejor política industrial es ninguna”.
Sin embargo, desde otra perspectiva, las fallas del mercado son más generalizadas y genéricas. Las empresas tienen pocos incentivos para capacitar a sus trabajadores e invertir en investigación y desarrollo (I+D), ya que otras empresas podrían atraer a sus empleados y copiar sus costosas ideas. Mientras tanto, puede resultar difícil coordinar los insumos (incluidos la electricidad, el agua, la movilidad, la logística y la seguridad) necesarios para hacer que un lugar determinado sea adecuado para la fabricación. En consecuencia, se ha convertido en una práctica estándar que el gobierno comparta los costos de capacitación, subsidie la investigación y el desarrollo a través del código tributario y planifique zonas industriales. Al igual que la vitamina C, estas intervenciones políticas son beneficiosas para muchas industrias y deberían ser recurrentes.
La realidad, sin embargo, es más compleja: las fallas del mercado son endémicas, pero también extremadamente heterogéneas; como tales, rara vez pueden tratarse con herramientas genéricas. Para entender por qué, debemos recordar que los mercados que funcionan bien logran tres cosas. En primer lugar, a través del sistema de precios, revelan información altamente descentralizada que se distribuye por toda la economía. En segundo lugar, a través del afán de lucro, brindan incentivos para crear valor mediante la producción de bienes y servicios cuando la brecha entre el precio de la producción y el de los insumos necesarios es grande. Finalmente, a través de los mercados financieros, se asignan recursos a aquellas empresas cuyas respuestas a la información contenida en los precios sugieren rentabilidad futura.
Las fallas del mercado, incluida la provisión de bienes públicos, crean desafíos a la información, los incentivos y la movilización de recursos que, en última instancia, la política industrial debe superar. Por ejemplo, sin controles sanitarios, certificaciones de seguridad y logística de cadena de frío, el comercio internacional de productos frescos no existiría, del mismo modo que la falta de infraestructura explica por qué no existe el ferrocarril de alta velocidad en Estados Unidos.
De manera similar, las industrias nacientes a menudo enfrentan enormes problemas del huevo y la gallina. Por ejemplo, la gente no está dispuesta a comprar vehículos eléctricos (EV) mientras la infraestructura de carga sea inadecuada. Pero los inversores se muestran reacios a invertir dinero en estaciones de carga sin garantías de que las ventas de vehículos eléctricos aumentarán. Proporcionar garantías financieras a los inversores ampliaría la red de carga e impulsaría las ventas de vehículos eléctricos, lo que haría que las garantías fueran poco probables de utilizar y, por tanto, baratas de emitir.
Sin embargo, dichas intervenciones deben diseñarse para cada contexto, del mismo modo que se utilizan diferentes antibióticos para tratar infecciones específicas. Esto plantea la cuestión de quién diagnostica el problema y prescribe el curso de acción, y si sus fuentes de información son adecuadas.
Teniendo esto en cuenta, una mejor metáfora de la política industrial puede ser el sistema inmunológico del cuerpo, que protege contra diversos invasores mediante el uso de una red de detección altamente descentralizada para identificar amenazas y determinar cuándo debe actuar. Aprovechando su memoria de infecciones previas, el sistema inmunológico desarrolla anticuerpos para abordar el problema en cuestión. Cada exposición a una enfermedad fortalece así la capacidad del sistema.
Esta analogía es adecuada porque la política industrial implica una estrecha cooperación entre una amplia red de entidades públicas –incluidos ministerios regionales, juntas de desarrollo económico, agencias de promoción de inversiones y zonas económicas especiales– y actores del sector privado. Además, al igual que el sistema inmunológico, la política industrial puede fallar de dos maneras: su respuesta puede ser demasiado débil o puede fallar, como ocurre con los trastornos autoinmunes, atacando al cuerpo que debe proteger. La captura de políticas, la corrupción y las ineficiencias burocráticas pueden llevar a los gobiernos a exacerbar, en lugar de resolver, las fallas del mercado.
El hecho de que la política industrial pueda resultar contraproducente no implica que los países deban evitarla. Aprender cómo implementar estas intervenciones es tan importante para una economía que funcione bien como desarrollar políticas sólidas de educación y salud, y no hacerlo conllevaría también un costo social inaceptable.
El autor
Exministro de Planificación de Venezuela y execonomista en jefe del Banco Interamericano de Desarrollo, es profesor de la Harvard Kennedy School y director del Harvard Growth Lab.
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