¿Gasto social o reforma fiscal? La paradoja

México ha transitado, desde el año 1990, por diferentes medidas de política social, que se mantuvieron en lo esencial hasta 2018, pero que con la administración del gobierno del presidente López Obrador se modificaron sustancialmente, con resultados muy divergentes -al menos en las cifras oficiales- que deberían ir acompañadas de cómo sustentar tales políticas, pues deben provenir de un sistema fiscal sólido y equitativo. Esto nos lleva a la pregunta de quién debe “subsidiar” tales medidas: o bien a través de una reforma fiscal necesaria, que podría volver a transitar hacia el cobro del IVA a alimentos y medicinas, a cambio de mayores programas sociales, o bien si el gasto social se debería financiar con impuestos generales.

Para generar mayores recursos para el desarrollo social, el presidente Fox promovió sin éxito, durante el 2001 una reforma fiscal con el objetivo de lograr un menor nivel de endeudamiento público y un aumento del ahorro interno del sector privado de 3 puntos del PIB. Pese a que el gobierno de Fox reconoció el grave rezago y la inequidad social existente entre etnias, regiones y generaciones en México, argumentó la insuficiencia de recursos para impulsar y fortalecer los programas sociales. Entonces, el gobierno federal propuso a la Cámara de Diputados homologar la tasa general de impuesto al valor agregado (IVA) que el presidente Zedillo había logrado subir a 15%, y retirar la exención del pago del IVA a alimentos, medicinas, servicios médicos, colegiaturas, libros, periódicos y revistas.

De acuerdo con las estimaciones oficiales de aquel tiempo, para el ejercicio fiscal 2003, se esperaba recaudar 225 mil 154 millones de pesos (mdp) por concepto de IVA, cantidad equivalente a 3.4% del PIB. Se señalaba que la tasa de 0% en alimentos y medicinas era la principal causa de erosión en la recaudación del IVA, para el ejercicio fiscal 2003 se estimaba en casi 82 mil mdp por ambos conceptos, según documentó el mismo Congreso.

Las críticas a la propuesta del entonces Ejecutivo Federal fueron numerosas. Varios sectores la consideraron regresiva en términos de derechos fundamentales, incumpliendo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual obliga a México a tomar medidas para aumentar gradualmente el gasto social, mejorar la distribución de la riqueza y combatir la creciente desigualdad en los ingresos. La reforma fiscal de Fox, en teoría, se comprometía a fortalecer la responsabilidad social del Estado en áreas como la educación, salud, seguridad social, desarrollo agrícola y lucha contra la pobreza. También prometía abordar la evasión fiscal y crear equidad en los impuestos, ampliando la base gravable y promoviendo una competencia justa entre los contribuyentes formales e informales.

La propuesta de aplicar el IVA a alimentos y medicinas generó controversia y preocupación debido a su impacto en la población de bajos ingresos y a la percepción de que no era una verdadera reforma fiscal. Finalmente, esta propuesta no fue aprobada por los Diputados, pero fue un tema de debate en el ámbito fiscal en ese momento. De hecho, una recomendación común que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha hecho a México y a otros países es la de ampliar la base imponible del IVA y reducir las exenciones o tasas reducidas, con el objetivo de aumentar la recaudación fiscal y mejorar la eficiencia del sistema tributario. Al ampliar la base imponible, se busca incluir más bienes y servicios bajo el IVA, lo que puede aumentar los ingresos fiscales sin necesariamente aumentar las tasas impositivas. Sin embargo, académicos como Emilio Caballero Urdiales señalaron en su momento que la aplicación del IVA a alimentos y medicinas iba a perjudicar al 80% de las familias mexicanas, especialmente a la clase media. Además, se destacó que esta medida aumentaría los precios y afectaría negativamente la distribución del ingreso y el empleo. A pesar de la propuesta de compensar a la población más pobre a través de programas sociales, se argumentó que no se consideraba a la mitad de los pobres ni a la clase media en esta compensación.

Por el lado del gasto público y los programas sociales, es importante recordar que el programa Oportunidades/Prospera en México, impulsado en el periodo que se registra entre los sexenios de Ernesto Zedillo y Enrique Peña Nieto experimentó un aumento significativo en el número de hogares y personas beneficiadas a lo largo de los años. En el año 2000 beneficiaba a alrededor de 2.5 millones de hogares y 13 millones de personas, para 2016-2018, estos números se habían incrementado a más de 6.5 millones de hogares y alrededor de 28 millones de personas. A pesar de algunos períodos de estabilidad en el número de beneficiarios, el programa mostró un crecimiento constante en su alcance, incluso a pesar de una reducción en su presupuesto en 2017. Además, evolucionó de un programa predominantemente focalizado en zonas rurales a incluir también áreas semiurbanas y urbanas. Los principales componentes del programa eran alimentación, educación y salud, y se basaban en transferencias monetarias condicionadas, especialmente dirigidas a familias en situación de pobreza extrema, con la condición de que los hijos se inscribieran en la escuela y realizaran visitas periódicas al centro de salud.

Veinte años después, el enfoque del presidente López Obrador en los programas sociales cambió sustancialmente para ampliar el ingreso disponible de las familias más vulnerables al eliminar las condiciones vinculadas a la asistencia, y proporcionar apoyo económico directo a un mayor número de personas sin la necesidad de cumplir con requisitos específicos relacionados con la educación o la salud.

El gobierno federal de México ha celebrado la reducción de la pobreza en 2022, alegando que 5.1 millones de personas salieron de esta situación, según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Sin embargo, expertos de organizaciones civiles han cuestionado esta disminución, señalando que la medición no tuvo en cuenta cambios metodológicos importantes en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (Enigh) a partir de 2018, lo que hace que las cifras no sean comparables con años anteriores. Además, el análisis de la organización “Signos Vitales” expone que otras cifras, como la pobreza laboral y la cobertura de programas sociales, plantean dudas sobre si la pobreza realmente disminuyó en 2022. También se destaca que la inversión en salud y educación no ha sido eficiente según estos expertos, y existe preocupación sobre la sostenibilidad de la deuda pública si no se implementan reformas.

Por su parte, Carlos Urzúa, exsecretario de Hacienda de México, ha criticado la política de gasto público del gobierno federal actual argumentando que a pesar de la narrativa oficial de apoyo a los más pobres, el gobierno ha descuidado, paradójicamente, a la población de menores recursos. Urzúa destacó que el gasto público se ha vuelto regresivo y señaló que las Pensiones del Bienestar para Adultos Mayores, que son universales para personas mayores de 65 años, incluso para aquellos con ingresos altos, representarán un gasto del 1.3% del PIB al final del sexenio, lo que considera alarmante dadas las limitaciones fiscales. Además, enfatizó la importancia de abordar otras necesidades como educación, seguridad pública e inversión en el presupuesto gubernamental.

Es esencial abordar estas cuestiones mediante una reforma fiscal en el próximo sexenio. En el pasado, se propusieron medidas como el IVA generalizado por Vicente Fox y se consideró una propuesta similar durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Sin embargo, estas propuestas enfrentaron críticas por su impacto negativo en las clases desfavorecidas y la clase media. A pesar de un crecimiento gradual en el gasto social desde los años 90 hasta 2018, este no representó un porcentaje significativo del Producto Interno Bruto (PIB) y se centró principalmente en la población en situación de pobreza extrema a través de transferencias condicionadas relacionadas con educación y salud. A pesar de estos esfuerzos, el gasto en programas sociales como Oportunidades/Prospera siguió siendo bajo en comparación con la magnitud de la población en situación de pobreza en México, limitando su efectividad en la reducción de la pobreza. En contraste, la administración de López Obrador ha dado un giro hacia la implementación de transferencias directas universales, lo cual aparentemente ha conducido a un modesto aumento en el ingreso disponible de los hogares. Sin embargo, diversos estudios dudan sobre si estas transferencias realmente están teniendo un impacto significativo en la reducción de la pobreza. Esta preocupación es relevante, ya que, una vez establecido un modelo de transferencias en efectivo sin condiciones, resulta extremadamente complicado rediseñar un proceso gradual de condicionamiento de los programas sociales sin desencadenar malestar social o una percepción negativa de la población hacia el gobierno. En este contexto, la sostenibilidad de estos programas plantea interrogantes de gran importancia. Por tanto, es altamente probable que exista la necesidad de llevar a cabo una reforma fiscal en el próximo sexenio, y, de nueva cuenta se analizará la posibilidad de aplicar IVA a alimentos y bebidas al existir evidencia de que podría aumentar la recaudación en 1% del PIB, además de evaluar la gradual reintroducción de transferencias condicionadas. La pregunta fundamental es ¿quién estará dispuesto a asumir el costo político de una reforma fiscal de esa envergadura?

*La autora es Directora de Inteligencia Más y maestra en Gobierno y Políticas Públicas en la Universidad Panamericana.