La conquista geopolítica de la economía

Aunque la economía y la geopolítica nunca han sido dominios completamente separados, las relaciones económicas internacionales fueron moldeadas durante 70 años por sus propias reglas. Pero el ascenso de China y su creciente rivalidad con Estados Unidos han puesto fin a esta era.

PARÍS – Desde el caso Huawei hasta la disputa de AUKUS, entre otros, una nueva realidad está dándole forma a la economía global: la toma de control, por lo general hostil, de la economía internacional por parte de la geopolítica.

Este proceso probablemente recién esté empezando y el desafío ahora es aprender a convivir con él.

Por supuesto, la economía y la geopolítica nunca han sido terrenos completamente disociados. El orden económico liberal post-Segunda Guerra Mundial fue diseñado por economistas, pero sobre la base de un plan maestro concebido por estrategas de política exterior.

Los responsables de las políticas en el Estados Unidos de posguerra sabían lo que querían: lo que un informe del Consejo de Seguridad Nacional de 1950 llamaba “un contexto mundial en el que el sistema norteamericano pueda sobrevivir y florecer”. Desde su punto de vista, la prosperidad del mundo libre era el conducto (finalmente exitoso) para contener y posiblemente derrotar al comunismo soviético, y el orden liberal era el conducto hacia esa prosperidad.

Sin embargo, aunque el máximo objetivo era geopolítico, las relaciones económicas internacionales se forjaron durante 70 años según sus propias reglas. En ocasiones, la geopolítica les dio un sesgo a decisiones concretas: para Estados Unidos, ofrecer asistencia financiera del Fondo Monetario Internacional a México nunca fue lo mismo que ofrecérsela a Indonesia. No obstante, los principios que gobiernan el comercio o la política de tipo de cambio eran estrictamente económicos.

El fin de la Guerra Fría colocó temporariamente a los economistas en la cima. Durante las siguientes tres décadas, los ministros de Finanzas y los banqueros centrales pensaban que dirigían el mundo. Como señalaron Jake Sullivan (hoy asesor de seguridad nacional del presidente estadounidense, Joe Biden) y Jennifer Harris en 2020, el manejo de la globalización se le había encomendado a “una pequeña comunidad de expertos”. Una vez más, había un objetivo geopolítico subyacente: de la misma manera que la apertura económica había contribuido al colapso de la Unión Soviética, se esperaba que produjera la convergencia de China hacia el modelo occidental. Pero para el resto, la interferencia siguió siendo limitada.

El ascenso de China y su creciente rivalidad con Estados Unidos llevó esta era a su fin. Con el fracaso de la convergencia a través de una integración económica, la geopolítica ha vuelto a ocupar el primer plano. El foco de Biden en el desafío chino y su decisión de no desarticular las restricciones comerciales impuestas por su antecesor, Donald Trump, confirman que Estados Unidos ha ingresado en una nueva era en la que la política exterior ha tomado el control por sobre la economía.

En China no hubo ninguna necesidad de una toma de control de estas características. Si bien los líderes del país normalmente defienden el multilateralismo de la boca para afuera, tanto su tradición histórica como su filosofía de gobernanza hacen hincapié en el control político de las relaciones económicas domésticas y especialmente externas. La iniciativa transnacional del Cinturón y la Ruta encarna este modelo: como documentaron recientemente Anna Gelpern y otros autores de la Universidad de Georgetown, los contratos de préstamos chinos para financiar proyectos de infraestructura en países en desarrollo son opacos, implican una condicionalidad política y descartan explícitamente una restructuración de la deuda a través de procedimientos multilaterales.

Aún en Europa, donde la convicción en la primacía de la economía estaba más arraigada, las cosas han comenzado a cambiar. “El corazón palpitante del proyecto globalista está en Bruselas”, declaró despectivamente el agitador populista norteamericano Steve Bannon en 2018. En verdad, tenía razón: la primacía de las reglas comunes sobre la discreción estatal es parte del ADN de Europa. Pero la Unión Europea hoy también está despertándose ante la nueva realidad. Ya en 2019, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, hablaba de liderar una “comisión geopolítica”.

La interrogante es qué implica realmente este renovado foco geopolítico. La mayoría de los expertos en política exterior imaginan las relaciones internacionales como un juego de poder. Sus modelos implícitos muchas veces suponen que la ganancia para un país es la pérdida para otro.

Los economistas, por su parte, están más interesados en promover las ganancias que generan las transacciones transfronterizas o la acción conjunta para todas las partes. Su concepto base de las relaciones económicas internacionales imagina actores independientes que entran voluntariamente en acuerdos de beneficio mutuo.

En un artículo de 2019, Sullivan and Kurt Campbell (quien hoy dirige la política para Asia en el Consejo de Seguridad Nacional de Biden) delinearon un plan para una “competencia sin catástrofe” entre Estados Unidos y China. Este plan combinaba una reciprocidad comercial intrafronteriza con China, la formación de un club de democracias de mercado profundamente integradas (cuyo acceso sería condicional a la alineación económica) y una secuencia de políticas en las que la competencia con China sería la opción por omisión, y la cooperación estaría condicionada al buen comportamiento de China. También rechazaban cualquier vinculación entre las concesiones de Estados Unidos y la cooperación en el manejo de bienes comunes globales como el clima.

Esta sería una estrategia clara, pero la administración Biden todavía no ha indicado si pretende implementarla o no. Las aflicciones económicas de la clase media de Estados Unidos y el resultante rechazo doméstico subsistente a abrir el comercio contradicen los objetivos geopolíticos y hacen que resulte difícil leer las intenciones de Estados Unidos.

Los responsables de la política exterior pueden haber prevalecido sobre los economistas, pero la política doméstica es la que manda, y la lucidez no es lo que está guiando la acción.

China, por su parte, se ha negado rotundamente a dejar afuera la cooperación climática de la discusión más amplia chino-estadounidense, y recientemente puso a Estados Unidos en una situación desfavorable al proponerse para integrar el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico, un pacto comercial regional que el presidente Barack Obama diseñó para aislar a China pero que Trump prefirió abandonar. En lugar de quedar aislada, China está intentando superar tácticamente a Estados Unidos.

Paradójicamente, Europa se está acercando a definir su postura. Todavía cree en las reglas globales y le da prioridad a persuadir a los socios de negociar y hacerlos cumplir sus promesas, pero está dispuesta a actuar por cuenta propia. Una “autonomía estratégica abierta” -su nueva expresión en boga- parecía un oxímoron.

Pero la Unión Europea ahora parece saber lo que significa: en las palabras de la ex funcionaria de comercio de la UE Sabine Weyand, “trabajar con los demás donde podamos y trabajar de manera autónoma donde debamos”. En un mundo más geopolítico, éste bien puede convertirse en el credo de Europa.

El autor

Es integrante senior del think tank Bruegel, con sede en Bruselas, y miembro senior no residente del Peterson Institute for International Economics; ocupa la cátedra Tommaso Padoa-Schioppa en el European University Institute.