La consulta popular en México. Una oportunidad perdida

En la mayoría de los países democráticos existe la institución jurídica de la consulta popular porque es a través de ella, en dónde las y los ciudadanos directamente participan en la toma de decisiones. 

La consulta popular es la forma más pura de democracia directa -la Corte la llama semi-directa- toda vez que no hay intermediario alguno entre el ciudadano y el destino de un país en algún asunto de trascendencia nacional o regional que afectará en forma significativa su rumbo. 

Para dimensionar el tema, una de las formas de consulta popular es el referéndum, que normalmente corresponde a una pregunta con lenguaje claro que no dé lugar a confusión alguna, con dos opciones de resultado, un sí o, por el otro lado, un no. 

En 1995 hubo un referéndum para determinar si la provincia francófona de Quebec, que cuenta con un sistema jurídico de fuente germano-romano, se separaba del resto de Canadá, que tiene, salvo por lo que hace a la provincia de Quebec, un sistema normativo anglosajón, el resultado fue el no. 

El Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, votó a favor de su salida de la Unión Europea a través de la consulta popular en 2016. El resultado lo conocemos, prevaleció el sí por la salida e inició el proceso del Brexit. 

En 2017 el Reino de España tuvo un intento de referéndum por lo que hace a la separación de la comunidad autónoma de Cataluña, que fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional Español.    

Por lo que hace a México, la consulta popular se elevó a rango constitucional por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación -DOF- de 9 de agosto 2012. Sufrió ajustes el 20 de diciembre de 2019, pero en realidad llevaba desde el 10 de agosto de 2012, en que entró en vigor dicha reforma, esperando que se materializara. 

Habían existido intentos previos, en virtud de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había analizado en 4 ocasiones anteriores 4 asuntos, los números 1/2014, 2/2014, 3/2014 y 4/2014. A dichos asuntos se les llama “revisiones de la constitucionalidad de la materia de consulta popular”. Sin embargo, por diversos motivos que van desde su improcedencia hasta su inconstitucionalidad, no se había llevado a cabo una consulta popular, sino hasta la que se realizó el 1 de agosto de 2021. 

De conformidad con el artículo 35, fracción VIII de la Constitución General y, del numeral 12 de la Ley Federal de Consulta Popular, los sujetos legitimados para solicitarla ante cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión son; el presidente de la República; el 33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso o; al menos el 2% de las y los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, para el caso de temas de trascendencia nacional o, al menos el 2% correspondiente a la entidad o las entidades federativas que correspondan, para el caso en que la trascendencia sea regional.

El trabajo de la Corte es verificar antes de que se lleve a cabo la consulta popular, si la pregunta que se formula es o no constitucional. 

El 1 de octubre y 10 de diciembre de 2020, la Corte sesionó respectivamente las “revisiones de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2020 -presentada ante la mesa directiva de la Cámara de Senadores, por el presidente de la República- y la diversa 2/2020 –presentada por el 2.32% de la lista nominal de electores y remitida por el secretario ejecutivo del INE a la misma Cámara-. 

La pregunta que conforme a la fracción III, del artículo 21, de la Ley Federal de Consulta Popular se propuso fue, en la 1/2020: “¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.

Y en la diversa 2/2020, la pregunta fue “¿Estás de acuerdo con que las autoridades correspondientes realicen una investigación sobre presuntos actos ilícitos que hayan causado afectaciones o daños graves al país realizados por los ex presidentes de México y, en su caso, se inicie un procedimiento judicial garantizando el debido proceso?”. Este asunto lo dejó sin materia porque esencialmente era el mismo tema analizado en la revisión de la constitucionalidad de la materia de consulta popular 1/2020. 

Es importante señalar que la pregunta que se realice, conforme a la ley debe reunir cuarto requisitos, el primero, debe derivar directamente de la materia de la consulta; el segundo, no debe ser tendenciosa o contener juicios de valor, y la tercera, debe emplear un lenguaje neutro, sencillo y comprensible y el cuarto, debe producir una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

La Suprema Corte consideró que la pregunta propuesta se debía replantear en los siguientes términos: “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.

La Corte desde el 1 de octubre del año pasado, dejó claro que “los derechos de acceso a la justicia y una reparación integral de las víctimas y los ofendidos, así como el derecho a la verdad de las víctimas y de la sociedad, son garantizados principalmente a través del cumplimiento de las obligaciones de investigación, de procuración e impartición de justicia de las autoridades estatales, previstas tanto en la Constitución como en tratados internacionales.” 

En otras palabras, el hecho de que se llevara a cabo esta consulta popular no impide que las autoridades competentes en tiempo y forma investiguen y en su caso sancionen a expresidentes sobre presuntos actos ilícitos cometidos durante su mandato. 

Lo valioso de la consulta popular del pasado 1 de agosto, fue que por primera vez desde 2012 pasó por todas las etapas y poderes públicos por los que debía transitar hasta llegar a la declaración de resultados por parte del INE. 

No se había reflejado el resultado de una consulta popular a través del voto libre, secreto, directo, personal e intransferible, por el cual las y los ciudadanos -que radican en México o en el extranjero- tomaran parte de las decisiones de trascendencia nacional o regional, que antes les correspondían únicamente a los poderes públicos. 

Independientemente de que el resultado es vinculante para los poderes públicos, si se llega al 40% de la ciudadanía electa en la lista nominal de electores, el domingo pasado en mi opinión, el INE tuvo una oportunidad única que dejó ir como el agua entre sus dedos. Al margen de su obligación constitucional, pudo haber fortalecido y ayudado a madurar a la ciudadanía en la toma directa de decisiones en los temas más trascendentes del país. En una consulta popular, cada voto cuenta igual y toda ciudadana y ciudadano ejerce el mismo derecho. Las consultas populares neutralizan las diferencias y empoderan a cada persona. Todos y todas tienen derecho a decir qué destino quieren para su país. 

De acuerdo con el propio artículo 35, fracción VIII, de la Constitución, está a cargo del Instituto Nacional Electoral “en forma directa, la organización, difusión, desarrollo, cómputo y declaración de resultados. Así como la promoción y participación de la ciudadanía en las consultas populares y” será la única instancia a cargo de la difusión de las mismas.”

En la actualidad el INE lo preside Lorenzo Córdova Vianello. El INE, en su página web oficial reportó el resultado de la consulta popular del pasado 1 de agosto, que “3. La participación ciudadana se encuentra entre 7.07 % y 7.74  por ciento.”

El Consejero presidente del INE, dejó ir esta gran oportunidad de ser la primera consulta popular que se llevaba a cabo. Además, incumplió con el mandato constitucional de promover, generar participación y, difundir la consulta. 

Porque independientemente del tema y de que el porcentaje del 40% de la lista nominal de electores para que sea vinculante a los poderes públicos es muy alto y quizá no se hubiera llegado a él, lo cierto es que no hizo mayor esfuerzo por respetar la Constitución más allá del piso mínimo, si es que se puede hablar de un piso mínimo de cumplimiento. Cumplir poco y dejar el otro tanto sin cumplir, es incumplir totalmente. 

Era importante que la ciudadanía que reside en México y en el extranjero, comenzara a ejercer el derecho y empezara a practicar y vivir el ejercicio de una consulta popular, en forma secreta, directa, personal e intransferible, en forma distinta a una elección de algún representante. La consulta popular es sobre temas que delinean el futuro de un país. 

Sería muy aventurado señalar que el consejero presidente no promovió la participación ciudadana por ignorancia, por combativo o, por sesgo, además no es motivo de este artículo. No se gana nada, pero sí llama la atención que no tomara en cuenta que la Corte dejó claro que es irrenunciable que las instituciones del Estado Mexicano de procuración y administración de justicia hagan su trabajo. En sus palabras “las facultades de las instituciones de procuración y administración de justicia son garantías orgánicas de los derechos humanos de acceso a la justicia, de reparación de las víctimas y del derecho a la verdad, por lo que al someterse a consideración de la población si desean que dichas autoridades cumplan con sus obligaciones, se consultaría una restricción de los derechos humanos, lo que claramente desborda el ámbito de aplicación de la consulta popular”.

De manera que el INE nada perdía en la consulta, porque si hay delito que perseguir, es facultad de las instituciones realizar sus funciones dentro del ámbito de su competencia. Lorenzo Córdoba Vianello ganaba mucho, pues de haber habido mayor participación hubiese fortalecido al propio INE y a sus competencias constitucionales. Las instituciones trascienden a las personas, siempre y cuando ellas no las destruyan. Se debe trabajar por fortalecer a las instituciones porque las consultas populares y referéndums deben ser un ejercicio regular en algunos de los temas más delicados y trascendentes que delinearán el perfil del país.