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La falsa distinción entre política industrial y económica
Los economistas han luchado por definir la política industrial de manera rigurosa, pero la verdad es que casi toda política económica requiere el uso de instrumentos que favorecerán directa o indirectamente a ciertos sectores o grupos. La cuestión, entonces, no es si se debe utilizar la política industrial, sino más bien cómo hacerlo de manera transparente y adecuada.
CAMBRIDGE. Después de haber sido menospreciada y desdeñada durante décadas, la política industrial ha vuelto a estar en la agenda económica mundial. Quizá la prueba más contundente de la rehabilitación de la política industrial sea una reciente conferencia internacional sobre cómo repensar la transformación estructural, copatrocinada por el Fondo Monetario Internacional y a la que asistieron algunos de los economistas más influyentes del mundo.
La política industrial ha vuelto a estar de moda por muchas razones, incluidos los temores a la desglobalización, el surgimiento de un mundo multipolar, las interrupciones en las cadenas de suministro, el regreso del nacionalismo económico y las tensiones comerciales (sobre todo entre Estados Unidos y China, pero también entre Occidente). países). Los gobiernos del Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Vietnam, Brasil y Sudáfrica han emitido proyectos de política industrial.
Pero a pesar del renovado interés global en la política industrial, las élites intelectuales y políticas siguen confundidas acerca de su significado preciso, sus instrumentos específicos y en qué se diferencia de otras políticas económicas. Esto se aplica tanto a los economistas que lo defienden como a los que lo menosprecian.
En un famoso informe de 1791, el primer secretario del Tesoro de Estados Unidos, Alexander Hamilton, enmarcó la política industrial como medidas gubernamentales para impulsar la manufactura y los sectores llamados “productivos”. Esa definición ha evolucionado y ampliado durante los últimos dos siglos para reflejar las transformaciones económicas y la necesidad de pensar más allá de la manufactura.
El término ahora abarca todas las intervenciones gubernamentales –desde subsidios e incentivos fiscales hasta adquisiciones públicas y el diseño de protección de la propiedad intelectual– “que apuntan explícitamente a la transformación de la estructura de la actividad económica en pos de algún objetivo público”. Según esa medida, las políticas industriales son aquellas que se designan como selectivas e intencionales. Pero estas etiquetas siguen siendo aleatorias, y centrarse en las intenciones declaradas de los formuladores de políticas es arriesgado: ¿alguien utilizaría proclamas públicas de los políticos para medir las políticas de los gobiernos democráticos?
Investigaciones recientes del FMI han ido un paso más allá, distinguiendo entre una política industrial “vertical” que favorece a sectores específicos (supuestamente una fuente de distorsiones del mercado, captura del Estado y oportunidades de búsqueda de rentas) y una política económica “horizontal” centrada en mejorar el entorno empresarial para todos. industrias y empresas. El enfoque horizontal se considera justo e incluso deseable.
Pero esta nueva sabiduría convencional refleja un consenso engañoso sobre el alcance adecuado de la intervención gubernamental. Quizá lo más importante es que la distinción entre política industrial y económica es fundamentalmente falsa. Trazar una línea entre la intervención gubernamental “buena” (“horizontal” y “neutral”) y “mala” (“vertical” y “dirigida”) puede ser políticamente atractivo, pero no se sostiene ni conceptual ni en la práctica.
Casi todas las partidas de un presupuesto nacional podrían clasificarse como política industrial porque favorecen implícita o explícitamente lugares, sectores o empresas particulares. La decisión de construir cualquier tipo de infraestructura productiva en un lugar específico siempre proporciona ventajas (injustas) a determinadas regiones o empresas.
Además, las políticas macrofinancieras que a menudo se presentan como la antítesis de la política industrial no son, de hecho, totalmente neutrales. Por ejemplo, las medidas cambiarias favorecen a algunos sectores e industrias más que a otros. De la misma manera, la regulación del sector financiero, a menudo presentada como la política gubernamental más “neutral” y “horizontal”, da forma a la asignación sectorial de una economía.
Los beneficios que obtienen algunas industrias y empresas no siempre son obvios. El sector bancario estadounidense es un ejemplo de ello: la Reserva Federal (una rama del gobierno) presta dinero a los bancos a una tasa de interés del 1%, que luego los bancos utilizan para comprar letras del Tesoro (del mismo gobierno) que rinden aproximadamente el 4 por ciento. Esto representa alrededor de 30,000 millones de dólares en subsidios por año, más de lo que cualquier país en desarrollo jamás otorgaría a una industria.
Las redes de seguridad social para mitigar la pobreza y los impuestos progresivos sobre la renta para reducir la desigualdad también afectan la estructura económica, porque implican ganadores y perdedores, a menudo en áreas geográficas o grupos sociales específicos. Las revisiones del gasto público y los análisis de incidencia de beneficios del Banco Mundial a menudo captan importantes cuestiones distributivas respecto de quién se beneficia de este tipo de gasto.
En un nivel más fundamental, las políticas siempre tienen efectos indirectos. Por ejemplo, en países con espacio fiscal limitado, programas sociales bien intencionados presentados como proyectos transversales neutrales (que no pretenden favorecer industrias o regiones particulares) aún pueden cambiar la estructura de la economía si hacen que aumenten los niveles de deuda pública y plantean riesgos. a la estabilidad financiera, lo que perjudicaría desproporcionadamente a determinados sectores y grupos.
Teniendo esto en cuenta, resulta ilusorio pensar que los efectos de la política industrial “vertical” pueden separarse de los de las políticas macroeconómicas o industriales más amplias. Ambos tipos de políticas siempre tienen repercusiones en toda la economía, ya sean efectos directos y observables en otros sectores o industrias, o costos de oportunidad indirectos para diversos agentes económicos.
Los intentos de desentrañar estos resultados casi siempre darán como resultado ruido, no señal. Los estudios empíricos que utilizan aranceles y cuotas para evaluar la eficacia de la política industrial en un país determinado a menudo no consideran que dichas medidas ayudan a generar ingresos fiscales adicionales y lograr mejoras en los términos de intercambio, además de proteger industrias nacionales no competitivas o incipientes.
Casi toda la política económica apunta a mejorar la estructura de la economía o lograr un objetivo social, y requiere el uso de instrumentos que favorecerán directa o indirectamente a algunas industrias, sectores o empresas. La controversia sobre la política industrial es en gran medida una cuestión de semántica: los gobiernos implementan estas estrategias banales de transformación económica a diario.
Así como monsieur Jourdain en El caballero burgués de Molière descubre que ha estado hablando en prosa toda su vida sin darse cuenta, los economistas deberían finalmente reconocer que casi toda la política económica es, de hecho, política industrial. La cuestión, entonces, no es si utilizarlo, sino cómo hacerlo de manera transparente y adecuada.
El autor
Célestin Monga, exdirector gerente de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, exvicepresidente y economista jefe del Banco Africano de Desarrollo y exasesor económico principal del Banco Mundial, enseña políticas públicas y economía en la Escuela Kennedy de Harvard. Es coeditor (con Justin Yifu Lin) de The Oxford Handbook of Structural Transformation (Oxford University Press, 2019) y coautor (con Justin Yifu Lin) de Beating the Odds: Jump-Starting Developing Nations (Universidad de Princeton).
Derechos de autor: Project Syndicate, 2024
