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Una década de “lo que sea necesario”
El Banco Central Europeo ha logrado durante mucho tiempo eludir preguntas incómodas sobre su papel implícito en el establecimiento de condiciones para la formulación de políticas internas dentro de los estados miembros altamente endeudados. Pero con una nueva herramienta de compra de activos, la política subyacente de este enfoque aparentemente tecnocrático será más fácil de discernir
PRINCETON – Este mes marca un aniversario importante. El 26 de julio de 2012, el relativamente nuevo presidente del Banco Central Europeo, Mario Draghi, declaró que “el BCE está listo para hacer lo que sea necesario para preservar el euro. Y créeme, será suficiente. Fue un movimiento brillante (y aparentemente improvisado), que proporcionó a Draghi su bien merecida reputación como el salvador del euro.
Ahora, solo cinco días antes del aniversario de este mes, el BCE ha anunciado otro movimiento potencialmente innovador. Con su nuevo Instrumento de Protección de la Transmisión (TPI), buscará reducir los diferenciales entre los bonos del gobierno de los estados miembros en los casos en que los rendimientos estén siendo impulsados por la presión del mercado o la especulación, en lugar de por problemas fundamentales de sostenibilidad económica. Coincidentemente, Draghi renunció como primer ministro de Italia el mismo día.
En julio del 2012, el BCE trató de eludir una pregunta clave: ¿Qué condiciones debe imponer un banco central cuando compra deuda pública? ¿Debería una institución elegida con el mandato de garantizar la estabilidad de precios decidir también qué gobiernos y empresas nacionales recibirán financiación? Estas preguntas han pesado en la mente de los críticos que temen que el BCE esté borrando la distinción entre la formulación de políticas fiscales y monetarias.
Pero imponer condiciones estrictas a los gobiernos también es arriesgado, porque es efectivamente un acto de humillación. Un gobierno que se ve que se está sometiendo a una agencia supranacional puede perder legitimidad fácilmente. La palabra “kowtow” ofrece una pista de por qué: el término, derivado del chino, se refiere a un ritual de profunda reverencia que tiene fuertes asociaciones con la historia colonial.
Las potencias imperiales del siglo XIX impusieron con regularidad obligaciones onerosas a sus colonias y crearon sistemas integrales para controlar si se estaban cumpliendo. Los ejemplos clásicos fueron la administración de aduanas china dirigida por Occidente y los procesos de recaudación de impuestos que Gran Bretaña y Francia impusieron al Imperio Otomano bajo la Dette Ottomane (Administración de Deuda Pública Otomana).
Hoy, Italia sigue estando en el centro de la larga crisis de deuda de la eurozona, debido a una combinación de su gran tamaño, altos pasivos y ausencia casi total de crecimiento. Cuando comenzó la crisis del euro en Grecia en 2010, se podría haber abordado rápidamente mediante la reprogramación o reestructuración de la deuda. Pero esto no se hizo porque los formuladores de políticas querían evitar el contagio entre economías mucho más grandes de la eurozona que también tenían altos niveles de deuda, es decir, Italia.
En la cumbre del G20 de 2011 en Cannes, el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, presionó para que Italia se sometiera a un programa formal con el Fondo Monetario Internacional o las instituciones de la Unión Europea para asegurarse de que estaba cumpliendo con las políticas para hacer que su carga de deuda fuera sostenible. Pero el nuevo primer ministro tecnocrático y ampliamente respetado de Italia, Mario Monti, se resistió ferozmente a esta demanda, porque quería demostrar que Italia era lo suficientemente madura para enfrentar reformas complejas por sí sola.
La genialidad de la solución de Draghi del 2012 residía en el programa de transacciones monetarias directas (OMT, por sus siglas en inglés), extrañamente llamado del BCE, que podía imponer efectivamente ciertas condiciones a los estados miembros sin siquiera implementarse. Los críticos bromearon diciendo que ni una palabra del nombre del programa tenía sentido: el apoyo fue indirecto y fiscal, en lugar de directo y monetario; y, al final, nunca se realizaron transacciones. No obstante, la OMT planteó la posibilidad de que se pudiera ofrecer un apoyo altamente condicionado en caso de una emergencia. Por lo tanto, la condicionalidad existía como una característica implícita, más que formal, del marco de la eurozona.
Las bajas tasas de interés solidificaron esta suspensión de la condicionalidad formal y la hicieron parecer brillantemente exitosa. Luego vino el Covid-19, que golpeó a Italia antes y con más fuerza que a cualquier otro país europeo. Y, a diferencia de crisis pasadas, no se puede culpar al gobierno italiano ni a ninguna política anterior. Covid-19 y el impulso de una “recuperación verde” europea crearon una oportunidad para nuevas políticas construidas en torno a un presupuesto central de la UE y nuevos recursos fiscales.
Recibir fondos de recuperación de la UE se convirtió en una prioridad principal para Italia, preparando el escenario para el ascenso de Draghi como primer ministro tecnocrático de un gobierno de emergencia de unidad nacional en febrero de 2021. Todos los principales partidos políticos de Italia apoyaron al gobierno de Draghi, esperando que asegurara el acceso a los fondos que tanto se necesitan.
Pero una coalición tan amplia no podía dejar de ser frágil, y algunos miembros de la coalición aprovecharon los elementos de la condicionalidad cuando reaparecieron. Parecía un golpe a la autoestima nacional que Italia desregulara sus taxis y clubes de playa (bagnos) para cumplir con las políticas de competencia de la UE.
El TPI hará la vida más difícil para cualquier nuevo gobierno italiano, porque significa que la condicionalidad ya no se puede eludir. A juzgar por los criterios de elegibilidad que el BCE enumera en su comunicado de prensa del 21 de julio, simplemente no hay circunstancias en las que el TPI pueda desplegarse para gestionar las consecuencias de acontecimientos no económicos como la ruptura de un acuerdo de coalición. Además, esto significa que cuando los italianos vayan a las urnas en septiembre para elegir un nuevo gobierno, tendrán una elección desconcertante, porque es poco probable que un gobierno sucesor de derecha tenga margen de maniobra.
Hay una razón por la cual los políticos de derecha como Giorgia Meloni, de los Hermanos de Italia, y Matteo Salvini, de la Liga, han estado frenéticamente revirtiendo algunas de sus críticas pasadas al euro y la UE. Reconocen que una ruptura abierta con la UE sería un cataclismo económico. Si se encuentran en el próximo gobierno, sentirán la presión de aceptar cualquier condición que establezca la UE, mientras insisten a sus votantes en que tienen las manos atadas.
Pero ahora que se ha introducido el TPI, este argumento ya no funcionará, porque revivirá la vieja dinámica en la que culpar a los poderes externos simplemente invita a buscar nuevas opciones para recuperar el control. El presidente ruso, Vladimir Putin, sin duda disfrutaría cada momento de ver cómo estos impulsos políticos destrozan Europa una vez más.
A largo plazo, Europa necesitará un programa más formal que opere a través de instituciones intergubernamentales, en lugar de monetarias. Esto podría hacerse asignando un papel más importante al Mecanismo Europeo de Estabilidad; pero el núcleo de una reforma necesitaría no solo una mayor integración fiscal, sino también reglas más precisas y transparentes sobre cómo podría lograrse.
De cualquier manera, el punto sería pasar por alto al BCE y poner fin al experimento de una década de fingir que no hay condicionalidad involucrada para mantener juntos a los diversos miembros de la eurozona. Obviamente, cualquier programa de este tipo necesitaría el consentimiento político explícito de los estados miembros. Si se basa en más engaños, será un poco diferente de lo que vino antes.
El autor
Harold James, profesor de Historia y Asuntos Internacionales en la Universidad de Princeton, es autor de The War of Words: A Glossary of Globalization.
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