Finado Insabi, una historia de retrocesos y simulaciones presupuestarias

Los tres años de vida del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) exponen una historia de retrocesos y simulaciones en materia del presupuesto destinado a atender con servicios de salud a la población mexicana sin afiliación a instituciones de seguridad social. Bajó la cantidad de recursos asignados a ese rubro, se dispararon las salidas trimestrales de dinero del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi); lo cual ocasionó que hoy tenga 30% menos recursos de los que había en 2018. El subsidio a consultas de ese instrumento financiero bajó 97.24% y menos del 5% de los gastos del Fondo se han dedicado a la atención de enfermedades catastróficas y construcción de infraestructura. Todo ello enmarcado en una estrategia de franca simulación en el gasto, exponen especialistas.

Creado por decreto presidencial el 29 de noviembre de 2019 y extinguido por el Congreso de la Unión en abril pasado (falta se oficialice mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación), el Insabi tuvo como objetivo remplazar a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, mejor conocida como Seguro Popular, el programa de política pública implementado por el presidente Vicente Fox en 2003, para brindar protección financiera a la población que carece de seguridad social, con el objetivo de garantizar su acceso a servicios de salud.

Además de los recursos que venían directamente del presupuesto, el Seguro Popular se apoyaba en el Fideicomiso del Sistema de Protección Social, constituido el 16 de noviembre de 2004 con el propósito de “crear un mecanismo ágil y transparente que permita al Gobierno Federal la aplicación de recursos para apoyar económicamente los tratamientos y medicamentos asociados a los mismos, que se consideren gastos catastróficos que sufran principalmente los beneficiarios del Sistema de Protección Social en Salud”, según lo establece el contrato de fideicomiso de Banobras que le dio origen.

Con esos recursos, el Seguro Popular tenía la misión de atender 66 intervenciones o enfermedades de alto costo o que provocan gastos catastróficos; impulsar el financiamiento de infraestructura en entidades federativas con mayor marginación social y cubrir imprevistos en la demanda de servicios de salud.

Baja presupuesto como porcentaje del PIB para servicios de salud a este sector

Judith Senyacen Méndez Méndez, Directora Adjunta de Investigación y especialista en salud y finanzas públicas del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), destacó que lo relevante es saber cuánto presupuesto se destinaba para atender a la población mexicana que no cuenta con seguridad social, en el que el Seguro Popular y luego el Insabi tuvieron una tarea destacada.

Explicó que, si se analizan las asignaciones en los diferentes programas presupuestarios destinados a atender a ese sector de la población, tanto en el sexenio pasado como en el actual, se observa que en los últimos años bajó.

En 2016, cuando se destinó la cantidad mayor, la suma de los recursos para el Seguro Popular, Seguro Médico Siglo XXI y Prospera (en el apartado de Salud) y FASSA, fue de 257,746 millones de pesos, que representó 1.28% del PIB nacional. Para 2018, el último de la administración del presidente Enrique Peña Nieto, la cifra se situó en 241,562 millones de pesos, es decir 1.03% del PIB.

Para 2020, que es cuando se tuvo la pandemia de Covid-19 y bajó el PIB, y donde, ya desaparecido el Seguro Popular por decisión del presidente Andrés Manuel López Obrador, se incluye el presupuesto del Insabi, Actividades de Apoyo Administrativo, Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Laboral, así como los del programa de Fortalecimiento a la Atención Médica y AFASSA, sumaron 271,144 millones de pesos, es decir 1.16% del PIB. Para 2023 la suma es de 253,409 millones de pesos, que equivalen a 0.81 por ciento.

Las cifras exponen una caída en la cantidad de recursos asignados a ese fin, particularmente en 2022 y 2023, donde la suma ya no alcanza siquiera el 1% del PIB.

Por su parte, Mariana Campos, investigadora de México evalúa, expuso que el Fideicomiso del Sistema de Protección Social recibía cada año por lo menos 11% del total de los recursos destinados al Seguro Popular, los cuales se dividían en dos fondos o subcuentas: el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC), que recibía el 8% de los recursos del Seguro Popular, y el Fondo de Previsión Presupuestal (FPP), que recibía el 2% para gasto en infraestructura y 1% para imprevistos.

Luego de la desaparición del Seguro Popular y la implementación del Insabi, justo al inicio de la pandemia de la Covid-19, el gobierno transformó el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Campos mencionó que se mantuvieron los objetivos del Fideicomiso del Sistema de Protección Social relacionados con gastos catastróficos e infraestructura, pero se estableció que los recursos del fideicomiso servirían, a partir de entonces, para complementar al abasto y distribución de medicamentos y exámenes clínicos. Anteriormente, el objetivo de cubrir imprevistos permitía cualquier tipo de gasto corriente, mientras que ahora se especifica que será para medicamentos y exámenes clínicos. A pesar de esta precisión, los recursos se gastan en otros fines, remarcó.

Baja saldo del Fonsabi, pero no por atender a mexicanos sin seguridad social

Al respecto Judith Senyacen Méndez Méndez dijo que lo que ocurrió fue que el saldo que tenía el fondo cayó, pero eso no se vio reflejado en mayor uso de recursos para atención de enfermedades que generan gastos catastróficos. “Al contrario, lo que vimos fue una reducción”, calculada en 20% comparando lo que se ejercía cuando existía el Seguro Popular, con lo que se ejerció con el Insabi.

“Esto habla de una menor atención en los casos de cáncer de mama, cáncer cervicouterino o cáncer infantil”, aunque aclaró que no es posible saber con exactitud los casos que dejaron de atenderse porque el Insabi ya no hizo pública esa información, que sí hacía el Seguro Popular.

Análisis del CIEP señalan que en 2018 se atendieron con fondos del Fideicomiso del Sistema de Protección Social 94,400 casos de enfermedades de alta especialidad, por un monto de 7,016.55 millones de pesos y en 2020 (el primer año de la pandemia de Covid-19), ya con el Insabi, las cifras bajaron a 5,642 casos y erogaciones por 5,642.34 millones de pesos, lo que supone un recorte en el ejercicio de 19.5 por ciento.

De acuerdo con el análisis “El ocaso del Fonsabi”, elaborado por Mariana Campos y Jorge Cano, investigadores de México Evalúa, según información de la Secretaría de Salud, en los últimos dos años, menos del 5% de los gastos del Fonsabi se han dedicado a la atención de enfermedades catastróficas y construcción de infraestructura. “El 95% restante se ha transferido al Insabi para gasto corriente, o a la Tesorería de la Federación (Tesofe), donde se pierde el rastro del dinero”.

Los especialistas llaman la atención en que con la creación del Insabi, se incrementó la población objetivo de 51 a 66 millones de personas y el número de padecimientos a cubrir, pero no se establecieron nuevos mecanismos presupuestarios, sino que se debilitó el compromiso del Gobierno para financiar al instituto. “Toda una contradicción”, remarcan.

Si se hubiera mantenido la metodología del Seguro Popular, es decir, aportar una cuota social y una aportación federal per cápita y, tomando en cuenta la nueva población objetivo del Insabi, el gobierno federal tendría que haber otorgado 87,400 millones de pesos en subsidios para la prestación de servicios públicos de salud en 2022. Sin embargo, presupuestó sólo 66,700 millones de pesos, 24% menos (20,600millones), y pagó 54,000 millones 38% menos (33,600 millones) de lo que hubiera debido aportar con un esquema presupuestal per cápita, indican.

En otro documento, México Evalúa destaca que en 2022 el número de consultas cerró en 17.8 millones, una caída de 21% (4.7 millones) frente a 2021 o de 75% (54.7 millones) en relación con 2018. Según estimaciones oficiales, el IMSS-Bienestar aumentó en 1.7 millones sus consultas en 2022, cantidad insuficiente para compensar el "hueco" que dejó el Insabi. Eso demuestra, enfatiza, “los errores fiscales tienen consecuencias”.

Asimismo, destacan que en lo que va del sexenio, las transferencias trimestrales a este fideicomiso promedian 12,900 millones de pesos (122% más que el sexenio pasado) y sus salidas 17,000 millones (347% más que el sexenio pasado). Sin embargo, menos del 5% de los gastos del Fonsabi se han dedicado a la atención de enfermedades catastróficas y construcción de infraestructura. “El 95% restante se ha transferido a la Tesorería de la Federación (Tesofe), donde se pierde el rastro del dinero. Toda una ‘lavadora’ del gasto en salud”, enfatizan.

Tan solo en el informe semestral de autoevaluación del director general del Insabi, correspondiente a enero a junio de 2022 se informa que 86.37% de los recursos en ese periodo se reintegró a la Tesorería de la federación.

En diciembre de 2018, el saldo neto del Fonsabi era de 114,000 millones de pesos constantes de 2022; para junio de 2022 bajó a su nivel más bajo desde junio de 2010 a 39,200 millones. Al cierre del primer trimestre de 2023 es de 79,425 millones de pesos.

Judith Senyacen Méndez Méndez comentó que ahora con la desaparición del Insabi, con el IMSS-Bienestar, los recursos que se contemplan serán los mismos que se usaban para el Insabi y, tomando recursos del Fonsabi, pero el problema es que sí se toman los recursos, pero no se ejecutan en salud. Con el IMSS es lo mismo, porque no se vuelve a hablar de una mayor inversión en los recursos siendo que ya se tiene la experiencia de Insabi de no dar mayores recursos y termina teniendo la población mayor gasto de bolsillo y menor atención a la salud.

Además, continuó, es importante que el presupuesto se ejecute. Refiere que el análisis del SIEL “Cuenta Pública 2022: gasto público ante los retos globales” señala que para 2022 se aprobó un aumento histórico de 14.6% al sector salud que se concentraba en IMSS-Bienestar y en la Secretaría de Salud. Sin embargo, en el ejercicio del gasto, ambos sufrieron los mayores subejercicios: 11,267 millones de pesos y 22,627 millones de pesos, respectivamente. De haberse ejecutado, este gasto habría contribuido a la atención de la población con mayores carencias de salud.