Municipios rurales: ¿cómo mejorar la gestión del predial?

Es bien sabido que los estados y municipios mantienen una alta dependencia de las participaciones y aportaciones provenientes de la Federación (83% y 72% de los ingresos totales, respectivamente). Expertos en materia fiscal han señalado en varias ocasiones la necesidad de que se realicen esfuerzos por aumentar la recaudación propia. Ello, con el ánimo de que las administraciones estatales y municipales cuenten con los recursos suficientes para atender las necesidades de la población, independientemente de las variaciones que tengan las transferencias federales.

En el ámbito municipal, el énfasis se ha hecho principalmente sobre el impuesto predial. La actualización del catastro es tan solo una de muchas oportunidades que tienen los municipios para aumentar su recaudación. No obstante, la tarea es compleja y las características que tienen los municipios urbanos son muy distintas de los rurales. Es por ello que las recomendaciones que se han dado en el pasado, han funcionado únicamente para algunos.

Los municipios en el país que obtienen la mayor recaudación por predial en términos absolutos, como Querétaro, Zapopan y Monterrey (1,500 millones de pesos aproximadamente para 2022), tienen más recursos disponibles para invertir en personal, capacitación y tecnología. Sin embargo, se debe considerar que, en 2022, 261 de los 2,457 municipios en México (11%), reportaron una recaudación del impuesto predial en ceros. Nueve de los 10 municipios con menor recaudación son de Oaxaca y uno de Yucatán, donde la recaudación se registró en un rango entre 50 y 500 pesos.

Es evidente que las áreas rurales tienen mayores dificultades para adoptar las mejores prácticas en la gestión del impuesto. Sin embargo, las primeras preguntas que debemos hacernos para entender la problemática y poder esbozar recomendaciones diferenciadas son: ¿qué características tienen los municipios rurales en México? ¿Qué define la ruralidad en el país? 

Desde finales de los años setenta contamos con una metodología del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), la cual estipula que, si una región tiene menos de 2500 habitantes y el área no es cabecera municipal, se considera una localidad rural, y si su población es mayor a esa cifra se define como localidad urbana. Como se puede observar, para el Inegi, el criterio que predomina en esta clasificación es el tamaño poblacional, toda vez que este Instituto organiza así al territorio nacional para llevar a cabo el diseño y desarrollo de los operativos estadísticos de los diferentes censos y encuestas.

De acuerdo con el documento Lo rural y lo urbano en México: una nueva caracterización a partir de estadísticas nacionales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el criterio de población también es común en el ámbito internacional. El límite poblacional en la definición de rural es de menos de 500 habitantes por unidad administrativa en Dinamarca, Islandia y Noruega. En países como Argentina, España, Francia y Países Bajos el umbral es de menos de 2000 habitantes. En el extremo opuesto están Suiza, Bulgaria y Japón con umbrales de 10,000, 30,000 y 50,000 habitantes respectivamente.

Cabe resaltar que, desde la década de los noventa, la metodología que usa el Inegi para definir si una localidad es rural o urbana ha sido fuertemente cuestionada, ya que tal clasificación se ha buscado aplicar en diferentes ámbitos a pesar de que tal definición no fue pensada para resolver esos otros propósitos. Por ello, se ha discutido la necesidad de contar con un enfoque multidimensional que incluya otros factores como la densidad poblacional, la accesibilidad a bienes y servicios, las ocupaciones predominantes, el uso del suelo, la escolaridad, por mencionar solo algunos. 

En México, instancias como la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER), la Secretaría del Bienestar y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), también han desarrollado metodologías propias para definir el ámbito rural. Por ejemplo, el CONEVAL clasifica a los municipios en tres categorías: rurales, interfase y urbanos, lo que resulta de gran utilidad para focalizar intervenciones que buscan reducir la pobreza. 

Afortunadamente, a finales del año pasado, en el marco del 4º Foro de Estadística y Geografía para Estados y Municipios, organizado por el Inegi en la Ciudad de Durango, se presentó el diseño de una novedosa herramienta denominada Índice Territorial Urbano Rural (ITUR). Así, el Inegi, de la mano de otras instancias como el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU), entre otras, estarán publicando, en 2024, una metodología multidimensional que identifica los grados de ruralidad y urbanidad a nivel nacional, estatal y municipal, dejando a un lado las limitaciones de los modelos actuales.  

En la medida que las características principales de los municipios rurales estén bien definidas y mapeadas, será más fácil diseñar, implementar y evaluar políticas públicas que busquen subsanar varios de los problemas que actualmente los aquejan. De manera particular, es indispensable hacer una diferenciación entre los municipios rurales y urbanos para focalizar las recomendaciones encaminadas a mejorar la gestión del impuesto predial. Ello será conducente a una mayor recaudación y, de manera general, a dejar de lado la dependencia de la Federación y así tener mejores oportunidades para el desarrollo municipal.