¿Qué pasó con la economía de China?

Desde que Deng Xiaoping lanzó la reforma económica de China en 1978, los formuladores de políticas generalmente han logrado lograr un equilibrio dinámico entre la responsabilidad del gobierno local y la innovación. Hoy, sin embargo, la centralización está alentando a los funcionarios locales a mantener la cabeza baja, lo que tiene serias implicaciones para las perspectivas de crecimiento de China

SHANGHÁI – En enero pasado, el gobierno de China pronosticó que la economía del país –que, en ese momento, estaba experimentando un fuerte rebote después de la desaceleración inicial por la pandemia- crecería 5.5% en el 2022. Pero, para el segundo trimestre, desafortunadamente, la propagación acelerada de la variante Ómicron del Covid-19 había obligado al gobierno a implementar medidas de confinamiento de emergencia en sus ciudades económicamente más dinámicas, entre ellas Beijing, Guangzhou, Shanghái y Shenzhen.

El confinamiento de dos meses en Shanghái, en particular, le asestó un golpe devastador al crecimiento, ya que todo el delta del río Yangtze quedó efectivamente aislado de la economía global. También sacudió a las empresas y minó la confianza de los inversinistas. Aún si todavía tienen fe en las perspectivas de largo plazo de la economía china, demasiados empresarios e inversores –tanto extranjeros como chinos- se han vuelto más cautelosos que nunca a la hora de hacer negocios allí, al menos en el corto plazo. Los efectos de este cambio seguramente persistirán, aún después de que las actividades económicas –que no se han recuperado después de más de tres meses desde que se levantara el confinamiento- retornen a su nivel anterior.

Da la sensación de que lo que le sucedió a la economía desde marzo era evitable. El hecho es que, a pesar de ser implementada solo de manera limitada, la innovación en materia de políticas a nivel local ayudó a Shanghái a minimizar el impacto económico de la pandemia en los dos años anteriores al confinamiento de marzo del 2022. Teniendo esto en cuenta, es razonable considerar el papel que podría jugar esa innovación a la hora de mitigar el daño a las empresas y al entorno de inversión causado por las medidas de confinamiento vinculadas a la pandemia.

La innovación a nivel local no es incompatible con la implementación del marco nacional de políticas contra el Covid-19; por el contrario, el hecho de no adaptar las políticas a las condiciones locales puede debilitar su impacto. Sin embargo, hasta el momento, la mayoría de los gobiernos locales no han adoptado estrategias innovadoras para implementar políticas relacionadas con la pandemia y, en muchos casos, han implementado esas políticas de manera mucho más agresiva de lo que se requería. Esto es porque las autoridades locales temen las consecuencias del fracaso, que podrían incluir la pérdida de sus empleos.

Por supuesto, existen buenos motivos para hacer que las autoridades gubernamentales asuman responsabilidad por sus decisiones, y China desde hace mucho tiempo que ha implementado mecanismos para hacerlo. Pero el foco de responsabilidad en China recientemente ha cambiado y se inclina más a castigar los actos indebidos que a incentivar a las autoridades a hacer lo correcto. Y un cambio de esta naturaleza obviamente se ha visto fortalecido por la expansión del mandato de los gobiernos locales para incluir imperativos críticos como manejar el riesgo financiero y reducir la contaminación. En lo concerniente al Covid-19, esto ha ayudado a garantizar que las respuestas en todas partes cumplan con un estándar elevado.

Sin embargo, la falta de voluntad por parte de los gobiernos locales para innovar las políticas conlleva costos económicos severos. Quizás el efecto con mayores consecuencias de los recientes confinamientos en China sea haberlos puesto de manifiesto.

Desde abril, después de reconocer el enorme costo económico impuesto por su política de control de la pandemia, el gobierno central ha introducido una serie de políticas destinadas a aliviar las restricciones financieras a las micro, pequeñas y medianas empresas que han resultado afectadas por las medidas de contención del Covid-19, y esto ha servido para restablecer el suministro en sectores específicos, entre ellos los automóviles, la electrónica y el transporte. Pero los gobiernos locales todavía están implementando políticas estrictas de control de la movilidad, que por supuesto afectan las actividades económicas transfronterizas –cruciales para la recuperación de la economía- a pesar de haber recibido repetidas instrucciones por parte del gobierno central para no hacerlo. Las autoridades prefieren sacrificar el desempeño económico de corto plazo que poner en riesgo sus puestos.

Esto representa un giro notable con respecto al pasado. Desde que Deng Xiaoping lanzó su agenda de “reforma y apertura” en 1978, China por lo general ha logrado alcanzar un equilibrio dinámico entre la responsabilidad de los gobiernos locales y la innovación política local, maximizando así los beneficios y minimizando los costos de ambos. Los gobiernos locales desde hace mucho tiempo son una fuente importante de innovación política en China. Mientras que el gobierno central trazó la hoja de ruta principal en materia de políticas, siempre se alentó y se motivó a los gobiernos locales a poner en marcha la innovación, la experimentación y la adaptación en el terreno de las políticas.

Como se empoderó a los gobiernos locales a adaptar las políticas y programas a su contexto, los shocks en materia de políticas se volvieron menos probables. Esto contrarrestó las deficiencias de las instituciones formales de China y disipó las preocupaciones del sector privado sobre la protección de los derechos de propiedad, el acceso a los mercados y la infraestructura, ayudando así a fomentar el dinamismo en todos los niveles de la economía. La innovación política a nivel local desempeñó así un papel integral a la hora de impulsar el “milagro económico” de China.

En los últimos años, sin embargo, esa innovación local se ha vuelto cada vez menos frecuente. Esto se debe, en parte, a que las autoridades locales temen las consecuencias políticas, y las medidas anticorrupción más severas del gobierno central han exacerbado su ansiedad. Pero el comportamiento diferente de las autoridades locales también puede reflejar cambios en sus incentivos centrales, causados por los aparentes esfuerzos por parte de China de alejarse del sistema descentralizado del pasado.

Este cambio tendrá implicancias de amplio alcance para el desarrollo económico de China. A menos que China se comprometa a implementar reformas estructurales integrales y construir un sistema de mercado más completo, un alejamiento del sistema regionalmente descentralizado del pasado expondrá los errores en su sistema económico. Estos errores –que una competencia de los gobiernos locales bajo un sistema regionalmente descentralizado mitigó al menos en parte- se convertirán en obstáculos para el dinamismo económico y el crecimiento sostenido.

El autor

Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Fudan, es director del Centro de China para Estudios Económicos, un grupo de expertos con sede en Shanghái.

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