El histórico dilema de la renta petrolera: Hacienda y Pemex

Los tiempos de cambio en la administración abren espacios para reflexionar sobre cómo rehacer una agenda que mejore la calidad de vida en el país. Recientemente, se ha intensificado el debate sobre las finanzas públicas y la operación de PEMEX, un tema recurrente a lo largo de diversas administraciones. Es pertinente analizar este problema desde una perspectiva integral, considerando al Estado en su conjunto y no solo la operación de una de sus entidades. Hacienda y PEMEX forman parte de la misma estructura que busca maximizar la renta petrolera del país.

Incorporar en los cuadros de finanzas públicas los ingresos por IEPS a gasolina y diésel dentro de los ingresos petroleros del país permite obtener una visión completa de la rentabilidad de la cadena de valor del petróleo, desde su extracción hasta su comercialización como gasolina. Al realizar este ejercicio, la rentabilidad de PEMEX y de Hacienda en el manejo del recurso no renovable que es el petróleo no difiere mucho de la de administraciones pasadas (lo que también minimiza las críticas a la reducción en el DUC). Sin embargo, este enfoque permite centrar la atención en un problema estructural grave. Desde esta perspectiva, las finanzas públicas de México y la renta petrolera enfrentan un reto urgente: el subsidio a la gasolina y al diésel. Este subsidio, mantenido a lo largo de varias administraciones, representa un costo que ha puesto en riesgo la estabilidad fiscal del país, creando déficits cada vez que el precio del petróleo se incrementa. Afortunadamente, la actual administración ha seguido una política de no aumentar el precio del combustible por encima de la inflación, evitando situaciones insostenibles como las vividas durante los gobiernos de Felipe Calderón y parte de Enrique Peña Nieto. Sin embargo, la volatilidad en el precio del petróleo genera retos. Por ejemplo, en 2022, la renta petrolera neta se volvió negativa al considerar el efecto del IEPS negativo en estos combustibles, derivado del incremento en el precio del petróleo debido a la guerra entre Rusia y Ucrania. En 2022, el país no recibió renta petrolera neta, lo que evidencia una debilidad estructural que necesita atención. En 2023, la caída en el precio del petróleo corrigió este efecto y la renta petrolera volvió a ser positiva.

El costo acumulado del subsidio, medido a través del IEPS negativo, supera el 6% del Producto Interno Bruto (PIB), un porcentaje cercano al total de la deuda de PEMEX. Esta medición es una estimación baja; el costo real es mucho mayor. Suponiendo que, sin subsidio a la gasolina y diésel, los ingresos del IEPS a gasolinas se mantuvieran constantes de 2021 a 2022, el tamaño del subsidio sería de aproximadamente 2 billones de pesos, es decir más de 3X, o el 4.8% del presupuesto de ese año del país. Lo anterior se deriva de que Banxico reporta que en 2021 los ingresos del IEPS a gasolina y diésel fueron de 1.6 billones de pesos, y en 2022 fueron negativos en 422 mil millones de pesos. Es evidente que el gasto, las inversiones, los apoyos, la refinería Dos Bocas o la deuda a proveedores de PEMEX, es importante pero la vulnerabilidad y el alto costo del subsidio a la gasolina y al diésel es el más grande problema de la renta petrolera en el país. En 2022, bajo este supuesto, el subsidio superaría el presupuesto de la Secretaría de la Defensa Nacional, el de la Secretaría del Bienestar y el del IMSS, etc., lo que lo convierte en una carga insostenible a largo plazo. Estos montos superan con creces cualquier operación financiera de la paraestatal.

El enfoque en el mercado interno de la renta petrolera adoptado por esta administración, derivado de la caída en las reservas entre 2006 y 2018, evidencia la necesidad de una estrategia sólida para manejar los impactos de la volatilidad del precio del petróleo sin afectar al consumidor final. Refinar internamente en el país, como se ha hecho recientemente, ayuda a absorber incrementos en el precio del petróleo, pero no es suficiente. La volatilidad en el precio del petróleo y en el tipo de cambio es una realidad inevitable, y las finanzas públicas deben estar preparadas para afrontarla.

PEMEX, como empresa, opera en un sector en transformación, donde por ahora el enfoque en la exploración en aguas someras resulta el más adecuado, tanto en términos de costos como de control operativo. No obstante, la empresa no debe ser administrada con una visión cortoplacista, ya que gran parte de su crisis en el pasado se debió a esa perspectiva. PEMEX no puede ser la solución a los problemas de ingresos fiscales del país; este es el error de administraciones pasadas. Hacienda, por su parte, tiene la misión de lograr el buen uso de los recursos públicos, tanto en el corto como en el largo plazo.

¿Cómo resolver este problema? Una opción es un cambio en el IEPS que permita absorber el impacto no solo en el sector petrolero. El subsidio a la gasolina beneficia a varios sectores con un peso significativo en su estructura de costos, tanto en logística como en transporte, y esas mismas corporaciones pagan precios de insumos de gasolina más elevados con nuestro principal socio comercial. Por lo tanto, implementar un IEPS para esas industrias, indexado al precio del petróleo y que se active cuando el precio de este supere cierto nivel, permitiría balancear el impacto en diferentes sectores. Esta medida cumple con los postulados de equidad fiscal. El precio de la gasolina es un factor importante en la función de costos de producción, especialmente en los sectores de transporte y distribución. La base actual y el diseño del impuesto calórico proporcionan una estructura para la implementación de este nuevo impuesto. El IEPS, diferente al de gasolinas, tiene un peso del 50% en un año sin problemas, por lo que los ajustes en otros IEPS que tengan un uso intensivo de gasolina tienen potencial de recaudación sin afectar al consumidor.

Diversos analistas e instituciones internacionales han destacado que nuestro país tiene la capacidad de aumentar la recaudación por IEPS, en específico el FMI en un análisis que compara países latinoamericanos. Analizando la situación del país, un IEPS a ciertas comisiones bancarias mediante un mecanismo que no afecte el costo de los servicios al consumidor tiene el potencial de incrementar significativamente la recaudación, cumpliendo con la teoría económica para la implementación de estos impuestos indirectos. Dependiendo de su estructura, la recaudación incremental sería relevante. Esta medida tiene un alto potencial recaudador, no disminuye la intermediación financiera y cumple con la visión de diversificar las fuentes de ingresos del IEPS.

El país requiere, dadas las reservas petroleras que dejaron administraciones pasadas: a) un sistema fiscal más robusto y diversificado, capaz de absorber las fluctuaciones del precio del petróleo sin comprometer la estabilidad financiera del país manteniendo la política de no realizar incrementos al precio de la gasolina por arriba de la inflación. Esta es la parte que le corresponde a Hacienda; b) un PEMEX enfocado en realizar las inversiones necesarias para que el costo marginal de cada litro de gasolina sea el más accesible posible.

Afortunadamente, las finanzas públicas de México no dependen totalmente del petróleo, excepto en el caso del IEPS. Las estrategias implementadas por la presente administración, con un enfoque en grandes contribuyentes y mejoras administrativas, han sido exitosas. PEMEX no es un lastre fiscal, y Hacienda ha mantenido la estabilidad macroeconómica.

El autor es Consultor Independiente con experiencia en sector púbico en la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Con estudios de Economía y Matemáticas Aplicadas.