"Fair share" europeo: el camino hacia una economía digital dirigida

Fair share. Es el “reparto” o “participación justa”. Planteamiento impulsado por operadores y autoridades centrales, como la Comisión y el Parlamento europeos, pretende que empresas tecnológicas relevantes, v. gr. Google, Netflix, Amazon, Apple, Microsoft, Meta (sí, todas estadounidenses), en adelante las “Big Tech”, contribuyan a sufragar el despliegue de redes de telecomunicaciones en Europa.

Justificación esgrimida. Consideran la Unión Europea y los operadores que al generar las Big Tech alrededor del 50% del tráfico en internet y obtener altas ganancias sin pagar por el uso de red, son “free raiders”, es decir, polizones.

Europa Digital 2030. Proyecto de múltiples y ambiciosos objetivos de digitalización para esta década. Entre ellos, que todos los hogares urbanos tengan conexiones de internet con velocidad de 1 Gigabyte (1,000 megas).

El fair share es juzgado como necesario para financiarlo, ya que los operadores no podrían solventar completamente el despliegue de redes evolucionadas. Habría un déficit superior a 170,000 millones de euros, que se busca sea cubierto parcialmente por las Big Tech.

Implementación. El fair share podría ser un fondo destinado al tendido de redes. También podría instrumentarse en acuerdos directos de cada operador con las Big Tec para determinar el pago correspondiente. En caso de desacuerdo resolvería alguna autoridad.

Objeciones. Múltiples partes se oponen al fair share, al que califican de “impuesto telco”. Las Big Tech responden que no son polizones, que sí sufragan en gran medida el costo de la conectividad, habiendo invertido más de 900 mil millones de dólares en la última década, en cable submarino y, de forma relevante, en redes de distribución de contenido (CDN) cuya fibra óptica, centros de datos y otros componentes rinden la calidad demandada por los usuarios, lo que se refleja positivamente en la percepción del servicio proporcionado por operadores (Analysys Mason, 2022). Estos replican señalando la amplia diferencia respecto de la inversión en redes que ellos hacen.

Estados Unidos. La Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA) se ha pronunciado en contra, aduciendo que el modelo en los EUA está basado en una combinación de inversión privada, programas con fondos federales y partidas únicas aprobadas por el Congreso. Apunta, adicionalmente, riesgos en el control de recursos y efectos adversos en consumidores y neutralidad de red.

BEREC. En una “Evaluación Preliminar” el organismo de reguladores europeos alerta que el fair share “presenta varios riesgos para el ecosistema de internet”. No observa una tendencia de crecimiento de tráfico preocupante; ve peligro de explotación del monopolio de terminación de operadores; no encuentra evidencia de que las Big Tech sean “free raiders”; además, indica que el tráfico es causado por usuarios, no por las Big Tech.

Neutralidad de la red. Un punto de amplia coincidencia entre los opositores es que el fair share atentaría contra la neutralidad de la red que, recordemos, estriba en que todo el tráfico de internet reciba el mismo trato (salvo contadas excepciones por razones técnicas justificadas), sin bloquear ningún tipo de contenido, sin dar preferencia a alguno, sin ralentizar cualquiera en particular.

Se teme que el pago que hicieran las Big Tech conferiría prioridad a su tráfico para garantizarle calidad, a costa de otros tráficos no pagados, incluso en situaciones de congestión de redes. Esto fortalecería la posición de las ya de por si grandes empresas y haría difícil disputarles mercado.

Además, habría un riesgo permanente de bloqueo total de tráfico de las Big Tech en las redes con las que no llegaran a un acuerdo de pago, si la medida se decantara hacia arreglos directos entre empresas. Debe subrayarse que para las Big Tech no es opción dejar de cursar sus contenidos en red alguna. Los operadores tienen, por tanto, poder monopólico en la terminación de tráfico en sus redes, lo que les otorga ventaja en la negociación.

Posibles inconsistencias. En México, si bien se ha tocado el tema someramente, parece lejana la posibilidad de una política semejante. No obstante, vale referir potenciales debilidades del fair share, desde una óptica local y con el descargo de su aplicabilidad o no al contexto legal, fiscal y de competencia económica en Europa.

¿Cuál servicio? Ya ha sido señalado por los opositores. No hay un servicio a las Big Tech que justifique el cobro pretendido. Sea entregado directamente a operadores o como impuesto destinado a un fondo ex profeso.

El hecho básico es que el servicio de acceso a internet es proporcionado a los usuarios y pagado por ellos, independientemente de la cantidad de tráfico cursado (en servicios fijos), siendo notorio que permite a los operadores solventar costos.

El huevo de la red o la gallina de los contenidos. Autoridades y operadores europeos ven a las Big Tech como beneficiarias principales de las redes, al cursar una gran cantidad de tráfico sin erogar cantidad alguna.

Con todo, el asunto también puede ser discernido como las Big Tech generando contenido y servicios atractivos que hacen que los consumidores: 1) contraten el servicio de acceso a internet a los precios ofertados; 2) contraten y/o accedan a los sitios web de las Big Tech, y 3) produzcan masivas cantidades de tráfico. ¿Deberían las Big Tech reclamar una participación de las ganancias de los operadores por las contrataciones debidas al interés que sus sitios generan? ¿Habría la cantidad de contrataciones y la disposición de pagar los precios actuales sin el interés por el internet que las BigTech provocan?

No olvidar que hay un expreso reconocimiento del valor de los contenidos de las Big Tech cuando los operadores no cobran esos datos a sus usuarios (zero rating) a fin de atraerlos como clientes. Podría, incluso, ser estructural en el caso de integración horizontal de un operador que también brindara servicios de streaming u otros.

El acceso a internet y las plataformas deben ser vistos como complementarios, reforzando mutuamente sus dinámicas de mercado en un ecosistema indisoluble.

¿Quién se beneficia? Evidentemente con las nuevas redes se beneficia a la sociedad. También téngase presente que las redes de siguiente generación abrirán oportunidades de negocio inéditas en los sectores económicos tradicionales y en otros a los que se extenderá la revolución del 5 y 6G en esta década, por lo que no sería equitativo ni racional que el costo lo asumieran exclusivamente las Big Tech.

Modelos de costos. Iniciativas tipo fair share deben contemplar y diferenciar los costos de operadores que provean el servicio de acceso a internet. Al respecto, la “Evaluación Preliminar” de BEREC indica: “Las redes fijas de acceso muestran una sensibilidad muy baja al tráfico, mientras que las redes móviles experimentan algún grado de sensibilidad al tráfico”. Los modelos deberían reconocer esto.

Por tanto, son las redes móviles, no realmente las fijas, las que podrían sufrir congestión por un tráfico excesivo generado por las Big Tech, con el que contenderían por medio de elementos adicionales (espectro, infraestructura) que tendrían que ser costeados puntualmente, lo que no es aplicable directamente a redes fijas.

Asimismo, considerar que los costos de redes fijas han sido estables en años recientes, no obstante el incremento de tráfico (Analysys Mason, 2022).

Indicadores. El tráfico no es un indicador indiscutible. Obsérvese su variabilidad en el siguiente cuadro:

Tráfico mundial en internet

Fuente: Sandvine, 2023.

Es notorio que el video tiene un peso desproporcionado. Su tráfico no se corresponde con el beneficio obtenido, como ilustra el caso de Google y Netflix. La primera obtuvo ganancias superiores a $50,000 millones de dólares en 2022. La segunda diez veces menos, para un tráfico similar de ambas en ese año, por lo que, contrario a apariencias, los bytes cursados no son una medida del todo objetiva.

Mercados. Los opositores advierten que las transferencias a operadores alterarían el funcionamiento de los mercados. El subsidio a la oferta no necesariamente se traduciría en beneficios a la demanda e inevitablemente aumentaría los costos de las Big Tech, que los repercutirían a los consumidores, quienes, en su caso, obtendrían ahorros de un lado para perderlos del otro.

La demanda de acceso a internet, como puerta de entrada, puede presumirse menos elástica que la de las plataformas. La reducción en el consumo de éstas impactaría más a las nuevas empresas que a las incumbentes dueñas del mercado.

Democracia y controles. El uso de los recursos que se obtuvieran del fair share no debería decidirse solo por los operadores. Tendría que darse un debate democrático amplio para asegurar un fin socialmente útil.

Los controles del ejercicio de recursos requerirían una penetrante y vasta supervisión por parte de autoridades, que limitaría necesariamente la administración empresarial.

Además, tendría que incluir un seguimiento a la actividad entera de los proveedores de acceso a internet beneficiados, para asegurar que su operación completa fuera congruente. Esto implicaría una especie de dirigismo económico.

Cabe preguntar: ¿de tener 170,000 millones de euros, sería preferible destinarlos a otro fin, como una mejor educación o salud para clases desfavorecidas?

Posible regresividad. Aunque los fondos se canalizaran a fines de interés social definidos, el esquema completo del fair share podría ser regresivo. Por un lado, porque los objetivos sociales serían subsidiados con fondos públicos, quitando esta responsabilidad a los operadores privados. Además, porque les liberaría recursos que, en una lógica elemental de empresa, destinarían a inversiones más redituables, las cuales seguramente se situarían en población más afluente y en servicios empresariales, lo que resultaría en un mayor beneficio para estos grupos, reforzando su posición de ventaja en la sociedad. No limitar tal posibilidad llevaría a ejercer controles sobre operadores, aumentando el riesgo de dirigismo antecitado.

Política fiscal. Quizás en la iniciativa de fair share subyace una problemática fiscal de fondo. Tal vez el acuerdo global sobre impuesto digital no es satisfactorio. Seguramente la incapacidad del Estado central europeo para costear directamente una iniciativa como la Europa Digital 2030 resulta de una reforma fiscal no acometida, como ha sido cuestionado por académicos y organizaciones (véanse Piketty, Oxfam), que elevara impuestos (progresividad) a los ingresos o fortunas más altos. Para todos en Europa, no solamente contribuciones especiales de las Big Tech.

Debilidad del Estado europeo. Especialistas han denotado la falta de recursos de autoridades centrales europeas. Puede ser ésta la razón por la cual se vuelquen ávidamente a los caudales de las Big Tech, como una suerte de riqueza a mano y a modo que evite abordar la obtención de recursos fiscales o las reformas para tenerlos en medida suficiente: un signo de tecno populismo digital.

Geopolítica. Las señales del Estado europeo parecen ser las de un cierto proteccionismo: cargar costos a empresas estadounidenses con la esperanza de que surjan contrapartes de altura allá. Pero esto también puede desalentar el desarrollo autóctono al avizorarse un entorno de regulación crecientemente extractiva e intervencionista. Un parámetro de 5% de tráfico para ser contribuyente del fair share puede alentar el surgimiento de nuevas empresas, pero desalentar su crecimiento.

Mientras tanto, indudablemente favorece la posición de empresas chinas, protegidas en casa y expansionistas fuera.

El fair share tiene visos de arcanas prácticas europeas, que mucho dañaron a ellos y al mundo entero. Es preferible abandonar para siempre tentaciones de neo proteccionismo y neo colonialismo extractivos y sostener, en cambio, los valores del imperio (que no imperialismo) de la ley.