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La nueva era de políticas industriales estadounidenses
Con el liderazgo del presidente Joe Biden, el gobierno federal creó nuevos programas de gran importancia mediante la Ley de Empleos e Inversión en Infraestructura, los programas fomentan la implementación de cambios regulatorios favorables como para las autorizaciones de energías verdes
BERKELEY – Una nueva generación de políticas industriales está tomando arraigo en Estados Unidos. Con el liderazgo del presidente Joe Biden, el gobierno federal creó nuevos programas de gran importancia mediante la Ley de Empleos e Inversión en Infraestructura (USD 550 mil millones); la Ley de Semiconductores y Ciencia, o CHIPS (USD 280 mil millones); y la Ley de Reducción de la Inflación, o IRA (USD 394 mil millones). No se trata de medidas tradicionales que utilizan el gasto público para estimular la demanda sino, como explicó la secretaria del Tesoro Janet Yellen, de inversiones del lado de la oferta para impulsar la capacidad económica estadounidense, tanto en términos generales como en sectores clave, como los de semiconductores y energías renovables.
Aunque con disposiciones y procesos de financiamiento diversos, los tres programas se basan en un modelo público-privado que resultó fundamental para la competitividad estadounidense durante el último siglo. Están diseñados para atraer la inversión privada y acelerarla en vez de sustituirla. Así, una parte significativa del financiamiento —de hecho, la mayor, en el caso de las leyes IRA y CHIPS— se otorga como créditos fiscales para empresas.
Los programas fomentan además la implementación de cambios regulatorios más favorables —por ejemplo, para las autorizaciones y obras de proyectos de energía verde— por parte de los gobiernos estatales y locales, responsables de la mayor parte del desarrollo económico del país; y comparten diversas características que han definido un nuevo enfoque «sostenible y equitativo» para la política industrial. Entre ellas se cuentan el foco en el desarrollo económico regional basado en prioridades locales, con énfasis en el desarrollo de capacidades en comunidades marginadas; vínculos explícitos con la educación postsecundaria y el desarrollo de la fuerza de trabajo; y la integración intersectorial con servicios clave, como los de salud y educación.
Aunque para tener éxito esos programas requerirán la colaboración de los gobiernos estatales y locales, esas autoridades también están compitiendo por el nuevo financiamiento y las nuevas inversiones. Por ejemplo, será el Departamento de Comercio el que asignará los USD 39 mil millones de la ley CHIPS para inversiones en la producción local de semiconductores, y para ello incluirá en las evaluaciones de las solicitudes de subsidios y créditos de las empresas el grado de apoyo de los gobiernos estatales y locales. Por lo tanto, varios estados están desarrollando incentivos generosos para ayudar a las empresas.
Los estados también competirán —junto con las empresas, organizaciones civiles y sin fines de lucro que residen en ellos— por USD 122 mil millones para proyectos relacionados con el clima, de acuerdo con la IRA. Mientras que el Departamento del Tesoro supervisa los créditos fiscales, un nuevo programa de subsidios de USD 27 mil millones de la Agencia de Protección Ambiental —el Fondo para la Reducción de Gases de Efecto Invernadero— permite el acceso directo de la ciudades y los estados a USD 7 mil millones y destina USD 20 mil millones a las entidades sin fines de lucro que invierten directamente en proyectos verdes con otras entidades financieras, como bancos verdes sin fines de lucro. Ya existen 23 bancos verdes en 17 estados —entre ellos, California— que apalancaron USD 2 mil millones de fondos públicos para movilizar USD 7 mil millones en inversiones verdes.
Las tres leyes incluyen programas basados en lugares, diseñados para promover el crecimiento inclusivo, que suscitaron esfuerzos complementarios a escala estatal y local. California, por ejemplo, creó un Fondo para la Resiliencia Económica de las Comunidades (Community Economic Resilience Fund, CERF), que cuenta con un presupuesto para cuatro años de USD 600 millones para apoyar la colaboración regional y el desarrollo inclusivo, y Phoenix comprometió un financiamiento local significativo y llevó adelante cambios regulatorios para atraer una inversión de USD 40 mil millones de TSMC para la nueva producción de semiconductores.
La instalación de ancho de banda es especialmente importante para el desarrollo económico regional. Como quedó demostrado con la pandemia de la COVID-19, EE. UU. aún tiene una brecha digital mayúscula: más de 24 millones de habitantes carecen de banda ancha de alta velocidad y muchos más, de alfabetización digital. Gracias al programa de infraestructura (y al anterior Plan de Rescate Estadounidense), sin embargo, se asignaron más de USD 100 mil millones de fondos federales para lograr que todos los hogares cuenten con banda ancha. Es la mayor inversión pública para conectar a los estadounidenses desde la creación del sistema de autopistas interestatales. Sin embargo, la eliminación de las diferencias en la conectividad intermedia y los últimos tramos de la distribución es un desafío eminentemente local, para el que resulta fundamental la coordinación entre todos los niveles de gobierno.
Finalmente, el factor más importante para atraer y mantener a los empleadores y empresas en los sectores clave es una fuerza de trabajo capacitada. Por ello, muchos estados, ciudades y regiones han estado aumentando sus inversiones en el desarrollo de la fuerza de trabajo, para garantizar que sus residentes cuenten con las habilidades adecuadas para aprovechar las nuevas oportunidades laborales en las empresas relacionadas con la infraestructura, los semiconductores y el clima.
California es un claro ejemplo: gasta más que cualquier otro estado en educación superior e invirtió en nuevos programas de enseñanza para institutos terciarios y especializaciones de educación técnica en sus escuelas públicas. Los programas para desarrollar a la fuerza de trabajo, en los mejores casos, van desde el preescolar hasta las relaciones con empleadores, pasando por la educación superior.
Los tres grandes programas de políticas industriales del gobierno de Biden reconocen la importancia del capital humano para crear capacidades ágiles, y todos brindan cierto apoyo para el desarrollo de habilidades, especialmente mediante créditos fiscales a los empleadores. La IRA, por ejemplo, incluye una docena de créditos fiscales relacionados con la energía para ampliar el acceso a prácticas profesionales y empleos a los salarios actuales. Pero una cláusula de USD 40 mil millones que se había propuesto para desarrollar las habilidades de la fuerza de trabajo no fue aprobada en la ley final, lo que implica que esa tarea quedó en gran medida en manos de la ciudades, los estados, los empleadores y las propias personas.
Los nuevos esfuerzos para el desarrollo económico regional fueron diseñados en forma intersectorial e intergubernamental, del nivel estatal y local al federal. A menudo una o más instituciones principales dirigen los esfuerzos para el desarrollo regional, encabezando las actividades e involucrando a otras organizaciones comunitarias, actores clave e instituciones, como proveedores de atención sanitaria y educación. En California, la Central Valley Community Foundation creó un plan de desarrollo (con 19 prioridades de inversión que aproximadamente llegan a los USD 4 mil millones) con la orientación de un comité directivo que incluye a 300 líderes comunitarios. Hay muchos esfuerzos similares en curso en el país, y hacen falta muchos más.
La política industrial es central en la agenda económica de Biden. Lograr que las políticas industriales funcionen nunca es fácil, y con una basada en lugares resulta más difícil aún, pero es fundamental hacerlo en este momento para lograr un crecimiento más equitativo y sostenible.
Laura Tyson
Dirigió el Consejo de Asesores Económicos del Presidente durante el gobierno de Clinton, es profesora en la Escuela de Negocios Haas de la Universidad de California, Berkeley, y miembro de la junta de asesores del Grupo Angeleno.
Lenny Mendonca
Socio sénior emérito en McKinsey & Company, fue asesor en jefe de asuntos económicos y comerciales del gobernador Gavin Newsom de California, y presidente de la Autoridad de Trenes de Alta Velocidad de California.
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