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Gestión de desastres en México sigue siendo reactiva y centralizada
No se tienen instituciones públicas que prioricen la prevención; además, se tiene una organización con un componente militar muy importante
En México, la gestión de las emergencias y desastres sigue siendo reactiva, centralizada en el gobierno federal, con un alto componente militar, mientras que el acceso a los recursos para la atención de la población afectada es incierto.
Eso, a pesar de la constante ocurrencia de desastres y emergencias, la mayoría debido al azote de fenómenos naturales, el incremento de defunciones por esa causa y las alzas considerables (en algunos años) en el registro de las pérdidas económicas que ocasionan.
De 2019 a 2023 el gobierno federal emitió 177 declaratorias de emergencia y 99 de desastre estatales. En ese lapso, 2020 fue cuando más se emitieron, con 83 de emergencia y 46 de desastre.
El número de desastres varía año con año, pero si se conjuntan por sexenio, se observa que de 2001 a 2023 se han incrementado.
De acuerdo con Manlio Felipe Castillo, investigador de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), en el país, la gestión de los desastres es reactiva, pues no se tienen instituciones públicas centradas en la prevención.
Además, se tiene una organización centralizada, con un componente militar muy importante. “Aunque hay un sistema de protección civil, hay bastante desorganización y problemas con la normatividad.”
Dijo que, por nuestra geografía hay una gran vulnerabilidad la cual, además está creciendo, debido a las consecuencias del cambio climático mundial, lo cual propicia fenómenos mucho más fuertes y destructivos.
En su opinión, en México ha habido progresos limitados y diferenciados en el desarrollo de instrumentos básicos para la gestión de desastres.
Particularmente no hemos evolucionado hacia el paradigma de gestión de riesgos.
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Implicaciones de la desaparición del Fonden
En 2020, el gobierno federal decidió desaparecer el fideicomiso del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), que era un vehículo financiero interinstitucional para atención de desastres, creado en 1996. Su mandato original era asegurar la suficiente disponibilidad de recursos financieros inmediatamente después de la ocurrencia de un desastre de origen natural para financiar la reconstrucción de infraestructura pública y vivienda de la población de escasos recursos, sin comprometer los presupuestos existentes ni los programas públicos aprobados.
El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador lo desapareció con el argumento de la austeridad republicana y atacar la corrupción. Se ordenó transferir sus recursos a la Tesorería de la Federación.
Para agosto de 2020 tenía 4,911 millones de pesos, aunque tras los huracanes y sismos de 2017, había adquirido pasivos por 18,000 millones de pesos, expuso en su momento el secretario de Hacienda, Arturo Herrera.
En ese sentido, Manlio Felipe Castillo explicó que el Fonden se sustituyó por el Programa de Atención a Emergencias por Desastres naturales (PAEDN), que es más lento y burocrático, además de que depende del presupuesto federal, con la incertidumbre que ello implica.
“La gestión de recursos para atención de desastres es un desastre en sí mismo”, mencionó.
Dijo que, si bien la existencia del (fideicomiso del) Fonden era un avance muy pequeñito hacia la gestión eficiente de riesgos, ahora ya no lo tenemos y eso introduce más incertidumbre al tema del financiamiento.
Para el director de normatividad Convenios e Instrumentos Financieros Preventivos de la Coordinación Nacional de Protección Civil, Pedro de Jesús Jaimes Villareal, con la extinción de los fideicomisos lo que desapareció fue el mecanismo de pago, del Fonden por lo que ahora, en lugar de eso lo que hay son programas del presupuesto federal.
“El gobierno de México tiene recursos suficientes para atender cualquier emergencia o desastre”, indicó.
En 2021, el gobierno federal oficializó la desaparición del fideicomiso del Fonden y su presupuesto incluye solo un programa con ese nombre que, por su naturaleza, está sujeto a la transferencia directa de recursos del presupuesto y no es posible que se usen de forma plurianual.
Naturaleza del PAEDN
Manlio Felipe Castillo destacó que el PAEDN, no hace referencia a la gestión integral de riesgos ni establece líneas de acción para protegerse ante catástrofes derivadas de fenómenos naturales.
En su opinión, en los hechos, se trata de un sistema altamente centralizado, aunque la ley establezca funciones específicas para cada ámbito de gobierno.
Además, los gobiernos estatales y municipales actúan de manera muy oportunista. “Dicen para qué le pongo yo recursos si el gobierno federal al final va a venir a rescatarme o va a aplicar el programa de atención de desastres”.
Además, la Ley General de Protección Civil provee un marco general entre la federación, los estados y los municipios, además de que ordena la adopción de un enfoque integral de riesgos, pero estos mandatos no suelen cumplirse totalmente.
Asimismo, los gobiernos municipales, que son las autoridades más cercanas a los afectados, son los que menos se involucran en la gestión de los desastres y toman decisiones aisladas, sin objetivos definidos.
Por otra parte, el especialista llamó la atención en la politización de las decisiones y falta de transparencia.
El programa dispone la estandarización de la normatividad de protección civil, el establecimiento de cuerpos administrativos para la gestión de riesgos, así como la participación social y la construcción de comunidades resilientes; sin embargo, cada estado organiza sus sistemas de protección civil de manera diferente.
Casos concretos que evidencian fallas del sistema
Según el académico, además, se han detectado problemas de equidad en la selección de los beneficiarios de los apoyos y en la identificación de las víctimas.
Por ejemplo, en diciembre de 2022, dos municipios de Chiapas se vieron afectados por el paso de la tormenta tropical Karl, pero solo se incluyó a uno en los beneficiados con ayuda del programa.
En su opinión, lo delicado es que no se han corregido las fallas de cooperación, lo que ha ocasionado casos lamentables como el ocurrido en Tequila, Jalisco en 2022, cuando fue declarada zona de desastre en Julio y llegó diciembre y no habían canalizado los recursos.
El gobierno local destinó dinero para rehabilitación de caminos, aunque el federal ya lo había hecho.
Por otra parte, en septiembre de 2022, La tormenta tropical Lester causó estragos en comunidades de Guerrero, pero los damnificados no pudieron acceder a los recursos debido a que no se excedieron los milímetros de lluvia requeridos en las reglas de operación del programa. Las acciones de las autoridades se enfocaron en los procedimientos y no en las personas afectadas.
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No se tienen mecanismos de financiamiento estables
Por otra parte, Manlio Felipe Castillo destacó que tenemos una vulnerabilidad financiera crónica, ante la incapacidad de tener recursos suficientes para prevención y atención a ese tipo de situaciones. No hay mecanismos de financiamiento estables.
Incluso comentó que, si bien hay ciertos fondos internacionales, para acceder a ellos se necesita capacidad de gestión por parte del gobierno.
Por otra parte, los fondos estatales de desastres son muy pequeños o inexistentes a pesar de lo que marca la ley.
Durante los últimos 23 años 2010, 2017 y 2023 son en los que se han registrado las cifras mayores de costos por desastres.
En 2010 fue de 92,372 millones de pesos; en 2017 fueron 88,440 millones de pesos y en 2023 un total de 89,910 millones de pesos, cifras a precios corrientes.
Tan solo el año pasado ocurrieron cuatro declaratorias de emergencia y 10 de desastre. De estas últimas ocho fueron por el azote de fenómenos hidrometereológicos y dos por geológicos.
En ese año, de los daños y las pérdidas de los desastres provocados por el paso de fenómenos naturales destacan los registrados en Guerrero, donde se concentraron 97.29% por el paso del huracán Otis. Sin embargo, los registros indican que hubo más muertos en Sonora (121), Nuevo León (104) y Baja California (58) que en territorio guerrerense donde se reportó el fallecimiento de 52 personas por desastre.
Carreteras e infraestructura de abasto y drenaje la más afectada
De acuerdo con el director de normatividad Convenios e Instrumentos Financieros Preventivos de la Coordinación Nacional de Protección Civil, Pedro de Jesús Jaimes Villareal, de 2013 a 2022, salvo en 2017, en todos los años la mayor parte de los recursos destinados a la atención de desastres se canaliza para reparación de carreteras, seguido del sector hidráulico y educativo.
Entre 2013 y 2022, cada año el gobierno destinó en promedio 10,770 millones de pesos para reparar carreteras afectadas por desastres, hay variaciones importantes entre un año y otro. Entre 2014 y 2022 el gasto anual en ese ramo se ubicó entre los 5,000 millones y 15,600 millones.
En tanto, cada año se destinan, en promedio, 5,000 millones de pesos para reparar averías en los sistemas de distribución de agua y saneamiento, mientras que para reparar daños en instalaciones educativas 2,229 millones de pesos y en vivienda 1,552 millones de pesos.
De acuerdo con cifras de la Coordinación Nacional de Protección Civil, en valor nominal, entre 2013 y 2022 se canalizaron 209,772 millones de pesos, de los cuales 107,701 millones fue para carreteras, 50,866 millones de pesos para el sector hidráulico, 22,295 millones de pesos para el sector educativo y 15,528 millones de pesos para vivienda.
En ese lapso destaca 2013 cuando se destinaron 63,417 millones de pesos, debido a los destrozos causados por los huracanes Ingrid y Manuel y 2017, 49,454 millones de pesos debido a las afectaciones de los dos sismos de septiembre de ese año. En todos los demás las cifras totales no superaron los 22,000 millones de pesos.
En los últimos 10 años, el presupuesto asignado al Fonden se vio rebasado en nueve años por el costo de los daños estimados.
El presupuesto acumulado asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación fue de 81,257 millones de pesos, contra el costo total estimado de daños que fue de 223,724 millones de pesos. En ese periodo (como ya se apuntó), el sector carretero ha estimado un costo de daños por 107,701 millones de pesos comparado con los 81,257 millones de pesos asignados en el PEF al Fonden en el mismo lapso.