¿Cómo fluye el auxilio a damnificados por desastres sin el Fonden?

A dos años y nueve meses de que el presidente Andrés Manuel López Obrador decidió desaparecer el fideicomiso del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), lo cual implicó cambios en la forma de activar el Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC), todavía no se ha completado el nuevo marco legal, mediante el cual el gobierno federal busca atender a la población damnificada por ese tipo de calamidades. Sin embargo, se tienen ya las nuevas reglas para que fluya el auxilio a la población damnificada ante eventos de esa naturaleza.

A la fecha, falta que se apruebe la Ley General de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, que sustituirá a la Ley General de Protección Civil. Si bien, la Cámara de Diputados aprobó la respectiva iniciativa, el 3 de diciembre de 2020, no ha sido ratificada por el Senado de la República.

Entre las disposiciones de esa ley, en construcción, destaca la creación de la Agencia de Gestión Financiera de Riesgos Públicos, que, será la encargada de evaluar las solicitudes de recursos que presenten los gobiernos de los estados cuando se vean rebasados por los daños causados por un evento catastrófico, así como dar seguimiento a la aplicación del presupuesto.

Lo que sí se tiene, desde hace 20 días, es el acuerdo que establece los lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, que, en la práctica, sustituyen las reglas de operación del Fonden, vigentes desde el 3 de diciembre de 2010, hasta el 27 de julio pasado, cuando se emitió el acuerdo por el cual se abrogaron. Aunque un artículo transitorio de un decreto del 6 de noviembre de 2020, ya establecía que, desde el primero de enero de 2021, el Fonden no asumiría compromisos adicionales a los adquiridos previamente y lo extingue a partir del 30 de junio de 2021.

En consecuencia, el 18 de diciembre de 2020 se emitieron endosos a contratos y documentos asociados a este instrumento financiero, con lo cual se garantiza la transferencia de los derechos y obligaciones del Fideicomiso al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Además, en atención al mencionado decreto el 30 de junio de 2021 se reintegraron los recursos remanentes que se encontraban en su patrimonio a la Tesorería de la Federación.

No obstante, el gobierno federal continuó la contratación de seguros y bonos catastróficos como parte de la estrategia de aseguramiento ante riesgos de gran magnitud.

Eso permite instrumentar alternativas para proteger la infraestructura pública federal o estatal y combina el uso de recursos presupuestarios que potencia con esquemas de transferencia de riesgo.

Ese mecanismo ha atendido la reconstrucción de daños a la infraestructura pública y viviendas de la población vulnerable, provocados por fenómenos naturales perturbadores que detonen una declaratoria de desastre natural como fenómenos geológicos, hidrometeorológicos e incendios forestales.

Asimismo, los procedimientos burocráticos para acceder a los recursos federales son similares a los utilizados en los últimos 20 años, lo que cambiaron fueron los instrumentos para concentrar los recursos presupuestales parea esos efectos.

Concretamente, al desaparecer el Fonden ya no funcionan los tres instrumentos con los que operaba:

• 1) el Fondo Revolvente Fonden a cargo de la SHCP,
• 2) el Programa Fondo de Desastres Naturales del Ramo General 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación y
• 3) el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales.

Además, dentro del Fonden había otro fideicomiso que se llamaba Fopreden, un instrumento financiero de gestión de riesgos, que tenía como objetivo la promoción y el fomento a la actividad preventiva tendientes a reducir el riesgo y disminuir o evitar los efectos del impacto destructivo originado por los fenómenos de origen natural.

Se auxiliaba de un Fideicomiso denominado 2068 “Preventivo” (FIPREDEN), a través del cual se destinaban los recursos para financiar los proyectos, cuya institución fiduciaria era el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras).

Según el artículo 30 de los lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, la Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC), deberá gestionar ante la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) (de la cual depende) y ésta a su vez, ante la SHCP, la disponibilidad o suficiencia presupuestal, misma que deberá ir actualizando durante el ejercicio para poder garantizar el suministro de insumos y acceso a servicios que se requieran ante las declaratorias de emergencia.

Cuando los recursos del programa se encuentren ejercidos o devengados en su totalidad o cuando resulten insuficientes para la atención de las declaratorias de emergencia, la CNPC deberá gestionar a través de la SSPC y a su vez ante la SHCP las ampliaciones presupuestarias.

Nuevos lineamientos para activar la ayuda

De acuerdo con los lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales publicadas el 16 de agosto pasado, la ayuda fluye como sigue:

• 1.- Sucede el fenómeno natural.
• 2.- La entidad federativa rebasada operativa y financieramente, solicita al gobierno federal la declaratoria de emergencia con estimación de municipios y población afectada y, con base en evidencia, emite oficio de solicitud de declaratoria de emergencia, previo acuerdo del Consejo Estatal de Protección Civil.
• 3.- La Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC) solicita dictamen de corroboración a su instancia Técnica.
• 4.- En su caso, la CNPC emite declaratoria de emergencia.
• 5.- La CNPC cuantifica población afectada.
• 6.- La entidad afectada solicita al Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades de la Secretaría de Salud insumos relacionados con la salud.
• 7.- La entidad federativa solicita materiales de abrigo y protección así como herramienta y equipo a la CNPC.
• 8.- La instancia canalizadora (puede ser el Ejército, la Marina o la Guardia Nacional) entrega los insumos a la población.
• 9.- A los siete de la declaratoria de emergencia, la CNPC declara continuidad o conclusión de la misma. En su caso se emite término de la emergencia.

Expertos dicen que fue un error desaparecer el Fonden

Para el presidente de la Asociación Nacional de Profesionales en Resiliencia (ANPR), Luis Faustino Mora Brito, la desaparición del Fonden fue un grave error que generó problemas graves.

Explicó que ese instrumento permitía reunir recursos presupuestales año con año, sin tener que regresarlos a la federación si no se ejercían cada ejercicio fiscal.

Sin embargo, al final de su vigencia, el Fonden no traía buenas cuentas. El 20 de octubre de 2020, el entonces secretario de Hacienda, Arturo Herrera, explicó que, para entonces, los recursos que se habían venido reportando a ese fondo no fueron suficientes para cubrir las necesidades que tenía.

Hasta el 30 de agosto de 2020, tenía 4,911 millones de pesos, pero por concepto de los desastres ocurridos anteriormente tenía ya pasivos por 18,043 millones de pesos, de tal forma que, para esa fecha, su posición económica era de al menos 13,123 millones de pesos. Eso quiere decir que para esa fecha no tenía recursos, sino deudas.

De acuerdo con la SSPC, la evolución del valor de los desastres a precios corrientes para el periodo 2000-2020muestra que los años 2010 y 2017 son los más costosos para el país en materia de desastres. Durante 2010, los huracanes Alex, Karl y Matthew afectaron fuertemente el territorio nacional, dejando como saldo más de 92,000 millones de pesos. Para 2017, los sismos de septiembre (7 y 19) causaron grandes estragos en la población y en la infraestructura del país con más de 88,000 millones de pesos en daños y pérdidas.

Asimismo, durante el año 2020, se tuvo conocimiento de 398 defunciones, esto es una disminución de 35.4 % respecto a 2019, lo que convierte a 2020 en uno de los cuatro años con menos defunciones detrás de 2000, 2001 y 2004.

Solo debió hacerse una reingeniería al Fonden

Mora Brito opinó que, en todo caso, lo que se debió hacer es una reingeniería del fideicomiso, con el fin de subsanar los aspectos que permitían que ocurrieran prácticas indeseables como corrupción y mal uso del presupuesto, así como castigar a quienes hayan desviado los recursos públicos. Lo que se necesitaba eran mecanismos para que la asignación fuera más clara y  eficiente, indicó.

El especialista dijo que la debilidad del fideicomiso era que no tenía mecanismos de fiscalización eficientes, con lo cual era propicio para que algunos funcionarios tomaran el dinero y lo usaran para otra cosa.

Destacó que uno de los principales argumentos para desaparecer el Fonden, fue que permitía la corrupción, sin embargo, hasta el momento, no se sabe de procesos en contra de algún funcionario o particulares que hayan incurrido en uso indebido de recursos provenientes de ese instrumento.

Dijo que la desaparición del Fonden y el hecho de no contar con la Ley General de Protección Civil, ni con la Agencia de Gestión Financiera de Riesgos Públicos, contemplada en ese ordenamiento, genera varias situaciones problemáticas.

Para el profesional, el principal inconveniente es que se sigue apostando por la gestión reactiva y no hay claridad de donde van a provenir los recursos.

No se tiene certeza en cómo se gestionan los procesos de contratación de instrumentos financieros para atender los efectos de un desastre y, por lo tanto, los estados no estan preparados, desde el punto de vista financiero, con instrumentos de transferencia de riesgo para hacer frente a esos fenómenos.

Con ello se deja a la decisión del gobierno federal de cómo asignar esos recursos, lo cual constituye un problema severo.

“Estamos en un momento de incertidumbre en cómo afrontar la asignación de recursos para atender los desastres de origen natural”, abundó.

Corre el riesgo que los recursos fluyan en función de una buena negociación política

Por su parte el director de la consultora Evaluación de Riesgos Naturales, Eduardo Reinoso Angulo, expuso que el problema es que no hay tantos recursos y, ante una emergencia de grandes dimensiones, saldrán de una gestión política o de quitárselos a alguien.

“Entonces ¿eso cómo va a funcionar?, pues depende de cuál sea el estado que entre en problemas y depende de cuál sea su relación con el presidente. Dependerá de cuál sea su gestión política y no a reglas claras de cómo usar los recursos”, expuso.

Por ello, consideró que, con la desaparición del Fonden, “retrocedimos como unos 15 años”.

Incluso, destacó que se trataba de un ejemplo mundial de cómo se debían de hacer las cosas.

Lo delicado, añadió, es que, cuando hay un desastre muy fuerte, el hecho de no tener dinero multiplica la tragedia y tiempos de recuperación.

Planteó que, hasta ahora, el gobierno ha tenido dinero para hacer frente a las solicitudes de apoyo de los gobiernos estatales donde han ocurrido desastres, pero el problema ocurrirá cuando haya uno muy grande o muchos chicos al mismo tiempo.

El experto recordó que, simplemente en 2017, en un periodo de 40 días, ocurrieron dos terremotos: el de Morelos, que afectó a la Ciudad de México y el de Chiapas, que impactó a tres estados, así como dos huracanes y tres tormentas tropicales que ocasionaron grandes daños.

Si una situación así ocurre en estos días, remarcó, no va a haber dinero para afrontar las emergencias y la recuperación.

Regresamos a los tiempos del PRI viejo, en los que el presidente en turno, cuando ocurría un desastre de grandes dimensiones, buscaba dinero de donde fuera para hacer frente a la emergencia.

diego.badillo@eleconomista.mx