Desaparecer el IFT: soberanía en tiempos globalizados

En relación con la iniciativa para modificar la Constitución de la República a fin de desaparecer diversos órganos autónomos, recientemente ha circulado en medios el que sería el proyecto de dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados.

En este artículo me referiré particularmente a la porción del dictamen por la que se eliminaría el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la que, en los términos conocidos, contradiría el texto del T-MEC firmado con los Estados Unidos de América y Canadá.

Soberanía. Es indiscutible la facultad del Congreso para modificar la Constitución en el sentido que considere sirve mejor el interés nacional, habida cuenta que se respeten las reglas de procedimiento establecidas en la Carta Magna.

Lo anterior no excluye que tal modificación soberanamente decidida llegase a suscitar reclamaciones y responsabilidad por parte del Estado Mexicano, en caso de contravenir tratados internacionales suscritos, no obstante, la menor jerarquía de estos frente a la Constitución, dadas posibles afectaciones a intereses de otros países.

El IFT en el T-MEC. El Capítulo 18 del Tratado versa sobre el sector telecomunicaciones. En su artículo 18.17, denominado “Organismos Reguladores de Telecomunicaciones”, indica en su párrafo 1 que “Cada Parte asegurará que su organismo regulador de telecomunicaciones sea independiente...”  y en la nota 14 a este párrafo precisa: “Para México el organismo regulador de telecomunicaciones es autónomo respecto del Poder Ejecutivo; es independiente en sus decisiones y funcionamiento…” (resaltados propios).

Si bien la obligación expresa es la independencia del regulador, la autonomía indicada en la nota al artículo respectivo no sería meramente informativa: la simple constatación del estado de cosas en nuestro país en un momento determinado, sino un estatus definido del regulador en México, en función del cual los otros signantes tienen una expectativa puntual sobre el trato que sus nacionales recibirán de dicha autoridad, por lo que podrían tener opiniones y reclamos que hacer en caso de variarse, especialmente si con tal cambio prevén un menoscabo en la seguridad jurídica requerida por sus intereses económicos.

El dictamen contradice el T-MEC. En este orden de ideas, el texto conocido del probable dictamen de Diputados extingue el IFT y pasa sus atribuciones al Ejecutivo Federal. En el texto que propondría para los artículos 6º y 28 se establecería que las facultades del IFT las realizaría en adelante “El Ejecutivo Federal, a través de la dependencia encargada de elaborar y conducir las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión…” (resaltado propio).

De ser así, se tendría que cualquier dependencia del Ejecutivo Federal (léase una secretaría de Estado como la actual SICT) al ser parte del Ejecutivo y, por tanto, carecer de personalidad jurídica propia, no puede reputarse como “independiente”, tal y como exige el T-MEC para quien ejerza la regulación de las telecomunicaciones en México. Tampoco sería “autónomo respecto del Poder Ejecutivo”, como indica la nota 14 antedicha.

Huelga decir que la exigencia de que el regulador sea independiente no es un planteamiento abstracto, ajeno al entramado institucional mexicano. Evidentemente, la independencia se postula respecto de otros poderes, centralmente del Ejecutivo.

De esta manera, sería un absoluto contrasentido pretender que el Secretario de la SICT y demás personal de ésta pudiesen actuar sin respetar la subordinación jerárquica que los vincula y obliga con la Presidencia de la República, que los hace, en fin, dependientes del titular del Ejecutivo, tornando nugatoria cualquier pretensión de independencia.

La contraposición entre el requisito de un regulador “independiente” y que sus funciones se transfieran a una “dependencia” del Ejecutivo Federal en el dictamen de marras, no es solamente una cuestión fonética: la “dependencia independiente" como un oxímoron. El uso mismo de la voz “dependencia” en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 2) y en el marco jurídico nacional está siempre referida a las que conforman la administración central, al Poder Ejecutivo, en contraposición con las “entidades” descentralizadas (art. 3) que son distintas del Ejecutivo al tener personalidad jurídica propia.

En resumen, la independencia (o autonomía) requerida por el T-MEC sería imposible de subsanar, estimo, con recursos de redacción o técnica legislativa, en tanto las facultades en cuestión se ejercieran directamente por las áreas centrales de cualquier dependencia del Ejecutivo Federal.

No es óbice mencionar que la parte considerativa del dictamen, sin duda polémica y sujeta a crítica fundada, es en el presente secundario, pues lo trascendente es la propuesta de articulado que, según se ha explicado, adolece de incongruencia con el T-MEC. Falencia insuperable, aun si los razonamientos que la sustentan fueran inobjetables.

Y sin embargo... Debe decirse que la aseveración en el sentido de que el IFT sea producto de concesiones a intereses privatizadores y transnacionales es manifiestamente falsa y acusa una visión nublada por exacerbada ideología y falta de miras institucionales y aun republicanas. Por el contrario, el IFT, al igual que otras autonomías, ha sido producto de un desarrollo institucional que privilegia la racionalidad, técnica, eficiencia y transparencia, erradicando desviaciones regulatorias por sesgo político. Producto de ello, en el caso del IFT, es el avance logrado en 10 años en múltiples indicadores, como penetración de servicios, despliegue de redes, reducción de precios, aumento de velocidad de internet, mejora tecnológica, competencia, etc. No reconocer o siquiera entender esto, es un mal augurio para cualquier pretensión de reforma.

El IFT, lejos de subordinarse a intereses particulares locales o foráneos, ha defendido y hecho avanzar el interés nacional, al desarrollar una regulación técnica, basada en evidencia, al margen de presiones o motivaciones políticas. Ha dado seguridad jurídica a las ingentes y constantes inversiones, tanto extranjeras como nacionales, que el sector de las telecomunicaciones requiere. En primer lugar y con el fin último de servir a los usuarios y consumidores de México.

Consecuencias. La potencial violación del T-MEC pudiese acarrear consecuencias importantes, en caso de que se actualizara la reforma constitucional en los términos del proyecto de dictamen, siempre y cuando las contrapartes de nuestro país en el T-MEC acudieran a los mecanismos de controversia previstos en el propio Tratado.

La cuestión fundamental derivaría del riesgo para las inversiones acumuladas, que ascienden a miles de millones de dólares. Las afectaciones a esa masa reunida y a la posible pérdida de ingresos futuros tocarían ponderarlas a las corporaciones involucradas, que no son solamente los concesionarios de telecomunicaciones, como ATT México, sino también a múltiples partes, principalmente estadounidenses, sean compañías o fondos de inversión con participación accionaria o de otro tipo en el sector, situadas en todas las principales empresas de telecomunicaciones móviles y fijas que operan en nuestro país.

El riesgo percibido para tales intereses e inversiones sería de inseguridad por falta de garantías, resultante de un regulador no independiente ni autónomo al estar subordinado al Ejecutivo Federal y que, por ende, pudiese tomar decisiones guiadas por criterios políticos, más que por razones técnicas.

A lo anterior se suma, por ejemplo, la incertidumbre y riesgo derivados de mantener la no suspensión de actos del regulador en el Juicio de Amparo, como se lee en el dictamen, si tales actos proviniesen en el futuro de una autoridad política, no realmente técnica, tentada quizás a favorecer a grandes grupos de interés económico cuya influencia y cooperación fuesen valiosas para el régimen. Completa el panorama de zozobra la eventual conformación de un poder judicial federal de probable y latente influencia partidista que pudiese surgir de la reforma que plantea su elección por sufragio popular.

Finalmente, al margen de potenciales acciones legales por presuntas afectaciones económicas, es verosímil que un marco institucional con autoridades no cabalmente independientes (autónomas) haga menos atractiva la inversión en México.

Alternativas. En la lógica de la iniciativa y del dictamen, en cuanto a extinguir el IFT, y habida cuenta de que el traspaso de facultades al Poder Ejecutivo vulneraría la obligación de tener un regulador independiente asumida en el T-MEC, quedaría, acaso, considerar un modelo como el seguido de 1996 a 2013 con la Cofetel. Aunque era un órgano desconcentrado de la SCT y por consiguiente parte del Ejecutivo, fue dotado, sin embargo, de autonomías técnica, presupuestaria y de gestión. Inclusive, considerar la formación de un organismo descentralizado, con similares autonomías otorgadas. Lo anterior basado en que la autonomía, aquí tomada como símil de independiente, en nuestro país no es necesariamente de orden constitucional y puede fundarse en leyes secundarias.

Sobre este tema, cabe reflexionar que los términos “independiente” o “autónomo” referidos a autoridades no están desarrollados de manera puntual o unívoca en el Derecho mexicano. Sin embargo, es claro que aluden siempre a las condiciones de un actuar libre, no subordinado, lo que en el desarrollo institucional reciente ha versado sobre las características de órganos autónomos. Por ello, es conveniente abundar en lo que la autonomía implica.

Componentes autonómicos. En un sentido formal la autonomía estriba en el reconocimiento de tal capacidad a una autoridad, es decir, que sus decisiones sean independientes, no sujetas a subordinación jerárquica respecto de ninguna otra autoridad. No obstante, la autonomía no se agota ni satisface en una redacción legislativa que la establezca como tal.

En un sentido material y sustantivo, la autonomía del regulador de las telecomunicaciones seguirá precisando, además de lo anterior, que la persona o personas que integren la instancia superior de decisión (actualmente los comisionados del IFT en lo individual y actuando como Pleno) no estén en modo alguno subordinados jerárquicamente a autoridad personal o colectiva de ningún poder federal, lo que no debe ser confundido con los necesarios controles (rendición de cuentas) que sobre el regulador establezca la ley.

Asimismo, que dichas persona o personas tengan un mandato temporal definido e inamovible, salvo causa grave; remuneraciones apropiadas e inmutables y, fundamentalmente, que tengan los conocimientos y la experiencia acreditados para desempeñar sus funciones. En cuanto al órgano de autoridad, es indispensable que goce de presupuesto suficiente y libertad para determinar su ejercicio, así como para encausar la gestión operativa de sus procedimientos.

Conclusión. La soberanía, en su concepción tradicional prevaleciente durante los siglos XIX y XX, indudablemente subsiste en nuestro tiempo, si bien matizada, en cuanto al poder de decidir la forma y funciones sustantivas del Estado. No obstante, sería equívoco suponerla de carácter absoluto. No únicamente atendiendo a cuestiones de hecho impuestas por la realpolitik internacional, sino por aspectos de Derecho resultantes de las obligaciones asumidas en tratados multilaterales. Ciertamente, puede pensarse que las decisiones constitucionales soberanas deben prevalecer, pero sería erróneo inferir que son causa justificada para eludir posibles costos derivados de la inobservancia de normas internacionales, como el T-MEC, que afecten intereses legítimos de nacionales de nuestros poderosos socios.

De lo anterior se colige que el desarrollo institucional por el que se conforme la nueva autoridad que regule el sector telecomunicaciones deberá observar escrupulosamente el requisito de ser independiente, obligatorio en el T-MEC, lo que es incompatible con transferir directamente facultades a las áreas centrales de una dependencia (Secretaría de Estado) del Poder Ejecutivo Federal.

Por ello, el que los Estados Unidos y Canadá y sus nacionales tuviesen algo que decir con relación al tema, no sería violatorio de nuestra soberanía, sino consecuencia natural de las prerrogativas y expectativas que el T-MEC, libre y soberanamente firmado por México, les ha concedido. Un eco, quizás lejano, de decimonónica frase célebre frecuentemente repetida: “como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno...”.

*El autor es excomisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones