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El triple desafío político de América Latina
Los altos niveles de pobreza y desigualdad han intensificado una sensación de larga data entre los latinoamericanos de que las fichas económicas están en su contra. A menos que los formuladores de políticas consideren la frustración de los votantes mientras buscan impulsar la sostenibilidad fiscal, se enfrentarán a una fuerte y peligrosa reacción negativa, como ocurrió en Colombia el año pasado
WASHINGTON, DC – América Latina enfrenta tres problemas macroeconómicos importantes: un crecimiento inferior a lo esperado, déficits fiscales y una creciente desigualdad impulsada por la pobreza. Resolverlos exige abordar a los tres de manera simultánea, con una estrategia que reconozca las complejas interacciones entre unos y otros.
América Latina experimentaba un crecimiento económico inferior a lo esperado mucho antes de la crisis del Covid-19, debido a un crecimiento bajo de la productividad y de la inversión. El crecimiento del PIB anual promedio per cápita en realidad cayó 0.7% en 2015-2019, muy por debajo del crecimiento promedio positivo de las economías en desarrollo del 2.9%. Y la pandemia ha debilitado aún más las perspectivas de crecimiento de la región, con una recuperación desigual que, a falta de reformas estructurales, podría derivar en otra “década perdida”.
La pandemia también ha dejado a América Latina con grandes desequilibrios fiscales y cargas de deuda. Del 2019 al 2020, los déficits fiscales subieron del 4% al 8.7% del PIB (en promedio), mientras que los ratios de deuda se dispararon nueve puntos porcentuales del PIB. Si bien los ratios de deuda cayeron en el 2011 –como reflejo del retiro del gasto relacionado con el covid y la inflación más alta-, las crecientes tasas de interés y el ajuste asociado con las condiciones financieras globales implican que el desafío fiscal que enfrenta América Latina se intensificará.
Las interacciones entre estos dos desafíos políticos –crecimiento y sustentabilidad fiscal- son bien conocidas. Los déficits fiscales excesivos pueden enturbiar la perspectiva macroeconómica y hacer que la inversión extranjera se agote, lo que deriva en oportunidades de crecimiento perdidas. Al mismo tiempo, el bajo crecimiento hace que la sustentabilidad fiscal sea más difícil de alcanzar. Estos problemas interrelacionados han pesado sustancialmente en América Latina en el pasado.
Pero ahora esos desafíos se ven amplificados por un tercer factor: los niveles altos de pobreza y de desigualdad –exacerbados por el impacto desigual de la pandemia en la población- han intensificado una percepción de larga historia de injusticia. Este sentimiento público generalizado condiciona aún más las reformas en materia de políticas, desde un punto de vista social y político.
Los responsables de las políticas ya se están esforzando por satisfacer las demandas de los votantes de un mayor bienestar económico, considerando que las mejoras de los estándares de vida se han estancado en los últimos años. Esto en parte refleja dos debilidades que han plagado silenciosamente la región durante décadas, y que la pandemia puso en evidencia.
Primero, la capacidad estatal necesaria para brindar servicios públicos de alta calidad y ampliamente disponibles muchas veces es deficiente. Esto se hizo evidente en la implementación desigual de las políticas de contención del virus, en las respuestas de atención sanitaria y vacunación lentas en algunas zonas y en las pérdidas educativas como consecuencia de fallas logísticas y discrepancias en el acceso a herramientas digitales durante los cierres prolongados de las escuelas.
También se hizo evidente en la creciente inseguridad alimentaria. Según el último informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el porcentaje de gente que sufre una inseguridad alimentaria moderada o severa en América Latina y el Caribe aumentó del 31.9% en 2019 al 40.9% en 2020.
Este incremento –el mayor experimentado por alguna región en el mundo- fue alimentado principalmente por la crisis económica impulsada por la pandemia y por la falta de un respaldo apropiado para los grupos vulnerables durante la crisis, aunque otros factores, como el conflicto violento y los desastres naturales, también pueden haber contribuido. Ahora –justo cuando las economías estaban regresando a sus niveles pre-pandemia-, la inflación amenaza con aumentar aún más la inseguridad alimentaria.
Estas deficiencias podrían dejar cicatrices económicas y sociales duraderas si no se las resuelve. Lo mismo sucederá con el impacto de la segunda debilidad ocultad de América Latina: la prevalencia de la informalidad en el mercado laboral. Durante la pandemia, la mayoría de los trabajadores y de las empresas tuvieron que valerse por sí mismos, porque, en general, solo aquellos con ingresos formales pudieron acceder a un ingreso oficial y a un respaldo crediticio.
Como resultado de la última crisis sistémica, se deben implementar esfuerzos para restablecer la sustentabilidad fiscal, pero con medidas que consideren su impacto social, particularmente entre quienes quedaron excluidos de los programas de protección comercial y laboral y soportaron la pandemia sin un apoyo público adecuado. América Latina es única en el sentido de que abarca economías en desarrollo que, en su gran mayoría, también son democracias.
Esto significa que, en tanto los responsables de las políticas intentan fomentar el crecimiento y reconstruir el espacio fiscal, deben reconocer y responder a la frustración de los votantes en medio de la desigualdad y una desconfianza generalizada del gobierno.
En este sentido, la reforma impositiva del 2021 de Colombia ofrece lecciones valiosas. La propuesta original de reformar los impuestos al valor agregado y a las ganancias tuvo que ser modificada (e incluir mayores impuestos corporativos) para ser sancionada, después de protestas callejeras de gran escala.
Minimizar el impacto social de las políticas económicas no es solo una cuestión de moralidad. También es una cuestión de estabilidad. Las políticas destinadas a garantizar la sustentabilidad fiscal pueden funcionar solo si también son social y políticamente sustentables. Con ese objetivo, deben complementarse con políticas que impulsen el crecimiento estructural. Los responsables de las políticas no pueden ignorar ninguna pieza de este rompecabezas si aspiran a alcanzar réditos económicos y sociales sustentables.
Los autores
Ilan Goldfajn, ex presidente del Banco Central de Brasil, es director del Departamento del Hemisferio Norte del Fondo Monetario Internacional.
Eduardo Levy Yeyati, ex economista jefe del Banco Central de Argentina, es decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Torcuato Di Tella, director del Centro para la Evaluación de Políticas Basadas en Evidencia y miembro sénior no residente de la Brookings Institution.
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