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ASEA debe tener mayor autonomía
Con dos años de vida, el órgano de protección ambiental ha acompañado las licitaciones petroleras sin ser cuello de botella y su supervisión ha bajado los accidentes de Pemex.
A poco más de dos años de su creación, la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) ha cumplido una primera etapa: la de reconocimiento y legitimación, por lo que ya es momento de que pase a un nuevo capítulo, el del fortalecimiento institucional, que requerirá de reformas legales para blindar su independencia técnica y autonomía operativa, a fin de equipararse a sus dos hermanos mayores , la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), afirmó Carlos de Regules, director ejecutivo de la ASEA.
A lo largo de este tiempo, sí puedo afirmar que ya se cerró una primera fase de la vida de la agencia, en donde demostramos no ser un cuello de botella para la industria, logramos desplegar capacidad técnica para la ejecución de la nueva regulación y donde ha quedado claro que la ASEA se conduce con principios de transparencia y de imparcialidad inamovibles , dijo a El Economista.
El modelo legal del sector energético mexicano emanado de la reforma del 2013-2014 produjo un cuerpo regulatorio con tres brazos: la CNH, encargada de administrar y vigilar las actividades upstream (exploración y producción de hidrocarburos); la CRE, para monitorear al sector eléctrico y al downstream-midstream (refinación, transporte, almacenamiento y expendio al público de combustibles); y la ASEA, de naturaleza transversal, pues quedó a cargo de revisar todos los eslabones de la cadena energética, pero sólo en cuanto a su impacto ambiental y seguridad industrial.
Sin embargo, a diferencia de la CNH y la CRE, la ASEA tuvo un diseño institucional limitado, pues quedó como una instancia dependiente del poder ejecutivo al ser un órgano desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, lo que le da poca autonomía operativa, además de ser carente de un órgano de gobierno colegiado que garantice su independencia técnica.
Al día de hoy, al director ejecutivo de la ASEA lo nombra y remueve el presidente de la República. No hay un órgano colegiado como en la CRE y la CNH, donde hay una continuidad en la política regulatoria porque los comisionados tienen mandatos transexenales y escalonados (...) Ahí está asegurada la independencia técnica de largo plazo , afirmó.
Destacó también las virtudes de la autonomía operativa, de la que gozan la CNH y la CRE, quienes al tener personalidad jurídica propia son interlocutores directos con la Comisión Federal de Reforma Regulatoria, que es por donde pasan todas las regulaciones.
Tienen interlocución directa con Hacienda, con la Función Pública, para gestionar sus presupuestos y recursos humanos. Nosotros no. Tendríamos que movernos hacia ese nivel de autonomía operativa , agregó.
En lo que respecta a la ASEA, De Regules Ruiz-Funes opinó que estos aspectos deberían ser motivo de una reforma legal de segunda generación, que además contemple herramientas para permitirle ser financieramente sustentable, lo cual es bien visto por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.
Tenemos que movernos de esquema de cobro de n cantidad de derechos a precios no actualizados, a uno en el que el regulado pague una cantidad razonable por su autorización inicial de operación y luego una cuota anual al Estado por el derecho a ser inspeccionado y evaluado. Así funciona en Canadá y algunas partes de Europa , puntualizó.
Funcionalidad al 100%
Al momento, estas limitaciones no han impedido la articulación y operaciones de la ASEA, pues en dos años, la agencia ha acompañado todos los procesos de licitación de la Ronda Uno, en los que, sin convertirse en un cuello de botella , tuvo la encomienda de evaluar y avalar a los nuevos operadores petroleros en cuanto a su capacidad de cumplir con la debida seguridad ambiental e industrial de sus operaciones.
Hemos logrado ser funcionales al 100% con un modelo de administración de riesgos en donde tenemos muy bien identificadas cuáles son las cinco palancas para controlar el riesgo de las operaciones petroleras , explicó Carlos de Regules.
¿Cuáles son esas palancas? Primera: exigir sistemas de administración de la seguridad de los operadores, que es obligatorio. El ISO 9000 aplicado a la seguridad. Segunda, las garantías financieras: garantizar los seguros que le den tranquilidad al Estado de que los operadores van a poder responder en caso de un accidente. Tercera, las especificaciones técnicas de la regulación. De Regules Ruiz-Funes asegura que se necesita una regulación que no sea prescriptiva, sino orientada al riesgo.
El cuarto elemento es una política jurídica que no busca al culpable, sino al responsable, y el quinto es una inspección basada en la priorización de riesgos. Hay que reconocer que tenemos una capacidad limitada de inspección. Tenemos 80 inspectores con los que sería imposible revisar, por ejemplo, los 60,000 kilómetros de ductos del país. Con una estrategia basada en riesgo se pueden identificar los puntos clave y estar presentes ahí .
Para el director ejecutivo de la ASEA, este enfoque ha sido la clave del éxito en uno de sus mayores desafíos: la regulación de Pemex, el actor preponderante en el sector y a quien se le ha tratado como un operador más .
En materia de inspección nuestra prioridad fue la parte más riesgosa de la industria: extracción y producción y refinerías. Generamos un programa para el cierre de brechas de riesgo que lleva 70% de avance. El año pasado Pemex Exploración y Producción logró su mejor año en materia de accidentalidad , destacó.
Aclaró que la ASEA es quien define los focos de riesgos y una vez mapeados, se da la oportunidad de que el regulado presente un programa para atenderlos, mismo que evalúa y eventualmente aprueba el regulador si satisface con los requerimientos mínimos.
Nuevas reglas, de última generación
Fracking, el reto que viene
México cuenta con un cuerpo de reglas de última generación para mitigar los riesgos ambientales de la explotación de hidrocarburos no convencionales (shale) a través del fracturamiento hidráulico (fracking), afirmó Carlos de Regules, director ejecutivo de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente.
Entre las innovaciones de los lineamientos, dados a conocer a mediados de marzo pasado, se encuentran mecanismos para garantizar el manejo adecuado de los fluidos de retorno e inhibir la sismicidad inducida.
No se tenía identificado que cierto grado de sismicidad estuviera vinculado con el fracturamiento hidráulico, pero hoy está demostrado. En la regulación que emitimos incorporamos las mejores prácticas internacionales para mitigar este riesgo , acotó.
En este punto la regulación mexicana trató de mejorar incluso a la del Reino Unido, que es la más moderna en el tema, pues a diferencia de ésta, que tolera cierto grado de sismicidad y pide detener la actividad cuando se rebasa un umbral, en México se previene la actividad telúrica al regular la presión de la fractura hidráulica.
Nos fuimos a la parte preventiva y apostamos por el conocimiento de los ingenieros sobre la presión que pueden aguantar los yacimientos sin dañarlo estructuralmente. Esa presión es la máxima que se tendrá permitida para reinyectar fluidos en el yacimiento .
Destacó que las reglas mexicanas establecen que los fluidos de retorno, es decir, el agua que regresa después de haber sido inyectada en el yacimiento y viene con residuos dañinos, debe almacenarse en recipientes de metal y no en presas de terracería.
Comentó que la naturaleza jurídica de la regulación le da la flexibilidad para incorporar nuevos elementos en caso de que se descubran nuevos riesgos del fracking. (Luis Miguel González y Octavio Amador)
