Necesario ajustar la Reforma en Telecomunicaciones: Adolfo Cuevas

A casi nueve años de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, es necesario hacer un análisis a fondo de lo que ha funcionado y lo que debe modificarse, planteó el comisionado presidente interino del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), Adolfo Cuevas Teja. "La reforma generó cambios positivos pero mostró sus límites. Es necesario que los ajustes propicien mas inversiones y fortalezcan institucionalmente un sector que es clave para toda la economía y para algunos derechos sociales del siglo XXI".

El funcionario, que este 28 de febrero concluye su cargo, expuso a El Economista que, si bien le tocó enfrentar una relación difícil con el gobierno y la llamada Cuarta Transformación, que lo descalificó airadamente e incluso planteó su desaparición, el IFT optó por la colaboración, apartándose de discusiones políticas. Dijo que durante su presidencia, el pleno del instituto se reunió tres veces con el presidente Andrés Manuel López Obrador y en todas ellas se mostró respetuoso de su autonomía.

Durante una entrevista, por videoconferencia, aseguró que el IFT tiene una posición sólida gracias a su trabajo técnico y destacó que, para desaparecerlo, no solo se tendría que reformar la Constitución, sino renegociar el Tratado Comercial entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) en el capítulo 18, que señala la obligación para México de contar con un regulador autónomo en materia de telecomunicaciones.

Admitió, sin embargo, que el Instituto está en una situación de debilidad porque quedará con cuatro de los siete comisionados que deben integrar el pleno y el mínimo que exige la ley para tomar ciertas decisiones son cinco.

—¿Cómo valora la relación del IFT con el Gobierno Federal y el poder legislativo, con las empresas del sector?

—Sin duda hubo un contraste muy importante. En el sexenio anterior éramos producto de un acuerdo de alto nivel entre partidos políticos y nacimos con un enorme apoyo del aparato entero, del Poder Ejecutivo y del Legislativo y eso se reflejó en varias cuestiones: lo presupuestal, también una atención cercana a temas que eran de nuestro interés o los del interés del gobierno.

El contraste fue abrumador, porque, incluso antes de tomar posesión y cuando entró ya el Gobierno federal y las cámaras dominadas por Morena, hubo constantes señalamientos negativos hacia los órganos autónomos en general y el IFT en particular, hubo mensajes de descalificación, de desconfianza, se nos atribuía, incluso, una cierta inutilidad.

En ese contexto, era muy difícil pensar en tener una relación constructiva. Cómo hacerlo cuando la contraparte, sin haber hablado contigo, te descalifica todo el tiempo. Que no has hecho nada, que no hay internet en el país, los monopolios y el tema de los salarios.

El tema de los salarios de los comisionados se volvía algo personal y generó un estado de ánimo y preocupación en la mayoría o en todos los miembros del pleno; sin embargo, la actitud, por lo menos de parte mía, fue siempre de prudencia, de no responder con ataques. 

Preferí vislumbrar oportunidades de colaboración que pudieran darse por la propia necesidad que el Estado tiene de contar con un órgano técnico calificado como somos en el IFT.

Cuando asumí la responsabilidad de la relación institucional, en marzo de 2020, justamente en el arranque de la pandemia, lo primero que yo hice fue buscar un acuerdo con la industria, para dar señales de garantía, de continuidad de servicios de telecomunicaciones durante la crisis (generada por la pandemia de la Covid-19) en la que, todo sabemos se habían vuelto muy necesarias, en un enfoque de colaboración.

Al mismo tiempo, entablé contacto con la Secretaría de Comunicaciones para hacerle saber de este esfuerzo y de que se sumaran y que la posición del sector de comunicaciones y radiodifusión era que pudieran apoyar a la estrategia que se armara dese el gobierno federal para enfrentar la pandemia.

—¿Cómo se encuentra institucionalmente el IFT, luego de la reducción del presupuesto, de que se planteara fusionarlo con Cofece y la CRE, en un contexto en el que faltan dos comisionados y faltarán tres, con su salida?

—El Instituto tiene una posición sólida porque ha conservado la característica de un trabajo técnico, alejado de intereses políticos. Eso garantiza que las funciones encomendadas se sigan resolviendo de esta forma.

Ahora bien, sí hay aspectos de la estructura organizacional que compromete la  falta de comisionados (con su salida el este 28 de febrero, quedarán cuatro de siete), pero eso ya no lo podemos solventar nosotros.

Si no hay designaciones, como faltan, es absolutamente cierto que hay decisiones que no se van a poder tomar porque, en algunos casos, la Ley de Competencias y la Ley de Telecomunicaciones, ordenan que debe haber un mínimo de cinco votos para tomar decisiones.

Esa es una parte compleja y sí implica un debilitamiento de la institución. Esperamos y confiamos no llegue a ese  punto y se envíen las designaciones pronto por el presidente de la República.

—El IFT está anclado en la legislación mexicana pero goza de una especie de blindaje en el contexto del T-MEC. ¿Qué pasará con este organismo?

—A propuesta de Estados Unidos, se insertó en el T-MEC una obligación a cargo del Estado mexicano, que México aceptó garantizar en el capítulo 18, que México contara con un regulador autónomo en materia de telecomunicaciones, es decir, un órgano, que no fuera parte de la administración centralizada, ni siquiera de la paraestatal, ni siquiera una especie de órgano desconcentrado. Un organismo con la autonomía constitucional, es decir un blindaje frente a la influencia política.

Es un blindaje para el regulador, pero también para los intereses de los socios comerciales de México en el T-MEC. Esto se traduce en que no solo se requiere una reforma  constitucional eventualmente para desaparecer al IFT, sino que incluso se tendría que ir a negociar  en el T-MEC.

Esto se debe comprender como una suerte de garantía a las inversiones de los socios y se vuelve también una garantía para los inversionistas mexicanos, que, en su inmensa mayoría, prefieren que haya un regulador autónomo, porque ellos saben lo que es vivir con un regulador no autónomo, que toma decisiones influenciadas por consideraciones de orden político.

—¿Como país que tan atractivo somos para la inversión, en términos de certeza legal, desarrollo institucional y, por supuesto el mercado, en términos de oferta y demanda?

—La reforma en telecomunicaciones volvió  muy atractivo a México para la inversión, por la expectativa que se abrió de contener los poderes de mercado del agente preponderante en telecomunicaciones y la posibilidad de contener los poderes de mercado de Televisa, en un caso y, de América Móvil, en el otro.

A través del tiempo, la existencia del regulador ha sido garantía y ha hecho atractivo en ese sentido al regulador y evidentemente, aunque  tenemos que empezar a diferenciar mercados, en varios el rendimiento ha sido sumamente atractivo, en todo lo que es el mercado de servicios fijos, telefonía fija, internet fijo o televisión por cable hay retornos muy importantes.

En el caso de telefonía móvil, la persistencia, si  bien ha disminuido la participación de mercado de América Móvil, pero la persistencia de un dominio evidente en algunos segmentos de mercado ha ido restando atractivo a México y es uno de los retos que todavía tenemos como institución es favorecer la posibilidad de una competencia mayor en los mercados de servicios móviles.

—¿Qué tanto es necesario hacer cambios al marco legal producto de la reforma en materia de telecomunicaciones de 2013?

—Sí es pertinente hacer un análisis de lo que ha funcionado y de lo que no de la reforma que en 2022 cumple nueve años. Por ejemplo, establecer si el tipo de herramientas de que se nos dotó  han  contribuido de manera eficaz o suficientemente rápido a los objetivos generales que como nación debemos perseguir. 

Eso podría tener que ver, por un lado, por lo que corresponde al diseño del marco regulatorio y la actuación misma del regulador.

(También analizar) si las decisiones de los competidores han sido, en todos los casos las más acertadas y tendría que ver con su contexto global que afrontan algunas empresas y que ciertamente retiran flujos de inversión de nuestro país para destinarlos a otros mercados  más rentables.

En el mercado móvil, donde ha sido más evidente el problema de una competencia que no ha mejorado lo suficiente, lo que hemos visto en los últimos años es que América Móvil no ha hecho una inversión, digamos, muy relevante para avanzar hacia zonas que antes no atendía y se ha concentrado en mejorar los servicios de las zonas que ya atendía y eso la ha vuelto más atractiva para los consumidores,  particularmente por diversas circunstancias en los consumidores de la modalidad de pospago, es decir, no los de recargas sino los que tienen una cuota fija y determinada. Ese segmento es mucho más rentable, entonces mientras América Móvil ha perdido participación en general en el mercado móvil en su conjunto, por lo que hace al móvil de pospago, el más rentable, ha crecido incluso en años recientes.

Entonces su estrategia le permite tener menos usuarios, pero le permite generar más dinero, porque una línea de pospago es cuatro veces más rentable que una línea de prepago. 

Habría que ponderar varias cuestiones al respecto y qué herramientas distintas y qué enfoques distintos de regulación son factibles para mejorar la situación de competencia, además de analizar cabalmente que, no obstante lo que hagamos en México, simplemente bien, habrá tambien factores externos como estas crisis financieras que pasan las empresas que llevan  al punto de retirar inversión de México o de reducirla y evidentemente, con la caída de inversión pues las empresas no ofrecen  servicios tan atractivos no innovan tan rápido e incluso, un factor relevante, la calidad percibida del servicio  por los usuarios no es la misma y eso les resta atractivo. Todo eso que es mucho tendría que analizarse.

— Desde el punto de vista del regulador, ¿Cuál es la autocrítica que usted hace? ¿Cuál sería el consejo que le daría a quien llegue a ocupar su lugar?

—No tanto un consejo. No me atrevería. Son profesionales muy capacitados todos y tienen por qué sentirse orgullosos de su conocimiento y de  su capacidad de tomar decisiones y definir políticas.

En lo que a mí corresponde como comisionado y en un punto dado como presidente, creo aunque mucho tuvo que ver la pandemia, la incapacidad de articular esa discusión de fondo con las empresas del sector, no solo los preponderantes, los competidores también, justamente para revisar una estrategia distinta que brindara más eficacia, de manera puntual, por ejemplo, creo que la manera como se ha construido la regulación asimétrica apunta a un número muy grande de medidas la mayoría de las cuales pueden ser profundamente ineficaces o nulamente eficaces.

En ese sentido quizá la estrategia debería ser un dialogo amplio en colaboración del conjunto de la industria, enfocarse en definir el set de medidas puntuales y quizá no muy numerosas que puedan incidir habida cuenta de un debido seguimiento y supervisión en mejorar las condiciones de competencia, por lo menos que quedara acreditado el mayor esfuerzo posible en esta colaboración con el sector  desde el punto de vista del regulador, dejando para  un análisis de tipo diverso, lo que corresponde asumir a  la propia actuación de los competidores y los fenómenos globales que todos padecemos.

Yo haría esa autocrítica, un tanto en la circunstancia de la pandemia y por otros elementos, no hubo en mi espacio como presidente la capacidad de estructurar un diálogo que permitiera redefinir.

Hay esa oportunidad, porque viene una nueva revisión de la regulación asimétrica este año y más que consejo, creo yo que una revisión obligada es ponderar la necesidad de esa revisión profunda.

—En el caso del precio del espectro, ¿qué se puede hacer?

—Sí, es la Ley Federal de Derechos. El tema es el siguiente, el costo del espectro tiene dos componentes, uno que se paga con motivo de la licitación. Aquí le llamamos "El Guante", que es como el primer pago, lo que ellos ofrecen en la licitación que lleva a cabo el IFT en donde el IFT establece los parámetros, cuál es el precio mínimo y ahí pude crecer en la puja. Esa es una parte.

El otro componente es lo que pagan a través de la vigencia de la concesión, conforme a la Ley de Derechos.

Esos valores los establece el Congreso de la Unión y es en esa parte donde tenemos la problemática de sobreprecio.

El Guante, lo que pagan por la licitación, lo que resulta de las reglas del IFT suele ser en el conjunto del valor total no más del 20%, lo que se paga a través de la Ley de Derechos, a través de la vigencia es el 80 por ciento. El pago anual de ese 80% son estos 15,000 millones de pesos de los que hablo, entonces, si este año vamos a sacar la banda de 600 Mega Hertz (que es sumamente valiosa, antes se ocupaba para televisión, despejamos la televisión y ahora va a ser para servicios móviles), si esa banda se paga a los precios de las bandas cercanas como los 700, va subir aún más la carga y puede ser prohibitivo para algunas empresas, sin descontar la situación global de las empresas, por ejemplo en el caso de Telefónica llevó a esa empresa a devolver el espectro. Ya no lo quiso. En lugar de pagar los 3,000 o 4,000 millones de pesos al año dijo te lo regreso Estado mexicano y yo voy a usar el espectro de alguien más. De quien está usando el espectro, básicamente de AT&T.

Eso quiere decir que nosotros hemos perdido en los últimos dos años aproximadamente 3,000 millones de pesos anuales que ya ha dejado de pagar telefónica.

Entonces esto del precio del espectro tiene esas consecuencias. Las empresas dejan de ser operadores completamente integrados. Las empresas empiezan a tener una situación de dependencia de un operador del que deberían de ser competidores y eso termina por no ser sano y el Estado termina por recibir menos recursos y hay menos inversión para lo que más nos interesa que es la innovación.

—En lo que se refiere al derecho universal al internet. ¿Qué se logró? ¿Qué falta por hacer?

—Primero hay que dimensionar cuál es la realidad. 94% de los mexicanos tiene conectividad de 3G o 4G. El 3G en zonas rurales en donde hay poco tráfico, es un servicio que se aprecia como suficiente para lo que se suele consumir en tráfico móvil. Eso quiere decir que en México restan por cubrir aproximadamente cinco millones de personas.

No hay en la ley, ni en la Constitución una facultad clara para que el IFT pueda imponer obligaciones de cobertura. Por qué no lo hay. Porque se sigue una lógica de mercado.

Porque no puede imponerse una carga tal que anule la posibilidad  de desarrollar una estrategia de negocios válida para las empresas. Yo juzgo exitoso el resultado de la estrategia de mercado seguida por México cuando hablo de esos niveles de cobertura , pero esos cinco  millones de mexicanos  que habitan en aproximadamente 50,000 localidades  no tienen servicio.

Nosotros hicimos una evaluación de cuánto costaría cubrir a cuatro de esos cinco millones de mexicanos. Solamente como costo de capital, de los fierros de la infraestructura de la red eso tendría un costo de 30,000 millones de pesos.

Cuando el mercado establece sus límites. Lo que sigue es una estrategia o de coordinación entre el gobierno y el sector privado o plenamente una estrategia de subsidios y asunción de la responsabilidad subrogación digamos, respecto al público.

Tiene que ver que esquemas de colaboración sostenibles en el largo plazo que pueden desarrollarse como colaboración gobierno particulares o estrictamente desde  gobierno y sobre eso falta mucho por analizar y proponer.

—¿Cómo vamos en la implementación del 5G? 

—Tenemos una ventaja. Tenemos el referente por economías más desarrolladas de lo que está teniendo éxito en otros países de los que están apuntalando mayor desarrollo. Y si vemos el camino del éxito nosotros vamos por ahí y es lo que estamos haciendo. No al ritmo de ellos, las capacidades de las empresas en México son distintas, las capacidades del mercado son distintas.

Te hablo de que naciones desarrolladas lo que la regla general es que el usuario de pospago, el que te genera pagos mensuales de 40 o 50 dólares, En México no llega ni a 10 dólares de ingreso por usuario.

Todo eso determina la ruta previsible. Cómo lo veo yo. Lo veo en planos distintos. En lo inmediato y lo que atiende más al tema de los servicios conocidos de telecomunicaciones me parece un paso importante con lo que hace a fijo la creciente inversión en fibra óptica  el crecimiento y desarrollo  de mayores  servicios de internet fijo en hogares y negocios  en oficinas y la  diversidad de servicios que eso permite. El tipo de nuevas aplicaciones y productos que se desarrollan en esa economía.

En el plano de lo móvil me parece importante el 5GH por lo que diré a continuación pero tambien es evidente que por un largo tiempo y dado el tipo de servicios que venimos consumiendo, el 4GH o el 4.5G con esas velocidades de decenas de megabits será suficiente para todo lo que es la economía digital como la entendemos hoy en día.

Cuál es el reto del 5G y por qué la importancia de lo que ocurrió con América Móvil en el despliegue importante, porque el 5G, más allá de mejorar la velocidades y calidad de los  servicios que conocemos, viaja aparejado de un ecosistema más complejo, donde asociados de otras tecnologías, como internet de las cosas, inteligencia artificial, cómputo en la nube y otras cosas, permitirá desarrollar otros sectores que hoy todavía no han acusado del todo el impacto de las telecomunicaciones para hacerlos más eficientes.