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¿Es Europa demasiado grande para una mayor ampliación?
La promesa de adhesión a la UE se considera un mecanismo poderoso para fortalecer la estabilidad, la democracia y la prosperidad en toda Europa, y ahora hay nueve candidatos reconocidos para ser miembros.
MADRID. A principios de este mes, la Unión Europea (celebró el vigésimo aniversario de su mayor ampliación hasta la fecha, que incorporó diez nuevos miembros al bloque. Ese evento sigue siendo un poderoso recordatorio del potencial de la UE para promover la paz y la unidad en todo el continente europeo. Pero, en una época de profundas divisiones internas y un entorno externo cada vez más volátil, el vertiginoso idealismo de 2004 parece un sueño lejano, y las perspectivas de una mayor ampliación parecen inciertas.
La promesa de adhesión a la UE se ha considerado durante mucho tiempo un mecanismo poderoso para fortalecer la estabilidad, la democracia y la prosperidad en todo el continente. La incorporación de Portugal y España en la década de 1980 (transiciones democráticas en ambos países) ejemplificó esta dinámica.
Pero en 2004, cuando se unieron ocho países poscomunistas (y Malta y Chipre), sin mencionar la adhesión de Bulgaria y Rumania en 2007, la lógica de la ampliación había cambiado. Ampliar el mercado único y fortalecer las bases de la democracia en toda Europa seguían siendo objetivos críticos.
Pero al dar la bienvenida a los países de Europa central y oriental a la familia europea, la UE también estaba demostrando que había superado su pasado de guerra y división. Los nuevos miembros de la UE, por su parte, acogieron con agrado la oportunidad de escapar de siglos de limbo entre Rusia y Occidente, aunque Rusia ya no parecía representar una gran amenaza para sus vecinos, al menos a los ojos de la Unión.
Hoy, con una guerra a las puertas de Europa, no hay duda de que Rusia es peligrosa. Apenas cuatro días después de la invasión a gran escala en febrero de 2022, Ucrania solicitó ser miembro de la UE. Impulsado por un sentido de responsabilidad moral, más que por un entusiasmo genuino por una mayor ampliación, el bloque rápidamente le otorgó el estatus de candidato. Actualmente hay nueve candidatos reconocidos para ser miembros de la UE, principalmente en Europa del Este.
Pero, si bien el big bang de 2004 fue un éxito, no puede servir como modelo para una futura ampliación. Cada adhesión plantea sus propios desafíos, que exigen soluciones matizadas. Un desafío clave hoy –que ha socavado la vieja narrativa de la ampliación de la UE– es el retroceso democrático en algunos países miembros.
En particular, Hungría se ha enfrentado repetidamente con la UE por las políticas antidemocráticas aplicadas por el primer ministro Viktor Orbán desde que regresó al poder en 2010. En Polonia, un gobierno de derecha que emulaba a Orbán fue reemplazado el año pasado por un gobierno tripartito, coalición se ha comprometido a apuntalar la democracia, pero las tensiones persisten. El primer ministro populista-nacionalista de Eslovaquia, Robert Fico, fue recientemente objeto de un intento de asesinato.
Esta tendencia ha socavado la toma de decisiones a nivel de la UE, donde los intereses nacionales a menudo prevalecen sobre la voluntad de la mayoría. Por ejemplo, Orbán bloqueó repetidamente el apoyo de la UE a Ucrania y ha cultivado vínculos comerciales y de inversión más estrechos con China en un momento en que otros miembros de la UE buscan reducir su dependencia del mercado chino. Budapest fue una de las tres únicas escalas que hizo el presidente chino Xi Jinping en su reciente viaje a Europa, y él y Orbán anunciaron que sus países formarán una “asociación para todo clima”.
En términos más generales, la visión de la UE para el futuro –desde su ambicioso Pacto Verde Europeo hasta su enfoque en materia de migración– enfrenta una resistencia considerable, lo que frena el entusiasmo por una mayor integración y ampliación. Si las instituciones de la UE están luchando por trazar una visión común para los 27 estados miembros, ¿cómo pueden acomodar a 36? Después de todo, esta nueva UE no sólo sería más grande; también sería más diverso.
El debate sobre la ampliación nunca ha estado exento de cuestiones de determinismo geográfico. Pero, reconociendo las ventajas geopolíticas y económicas de una membresía más amplia, la UE buscó evitar conflictos potenciales no excluyendo a países por motivos geográficos, sino más bien actualizando su política de adhesión para incluir la condicionalidad. Si un país quiere unirse a la UE, debe cumplir ciertos estándares en una variedad de áreas, desde los derechos de las minorías hasta la independencia judicial. Esto ayuda a explicar por qué el proceso de adhesión de Turquía está estancado indefinidamente, a pesar de que su candidatura es una obviedad geopolítica.
¿Puede Georgia, que solicitó ser miembro de la UE en 2022, tener más éxito en cumplir las condiciones para ser miembro de la UE? Eso ahora parece poco probable, a juzgar por el reciente esfuerzo del gobierno por promulgar una ley de “agentes extranjeros” de inspiración rusa que exige que los grupos de la sociedad civil y los medios independientes que reciben más del 20% de su financiación del extranjero se registren como organizaciones “que defienden los intereses de una potencia extranjera”. Aunque la ley fue vetada por la presidenta Salomé Zourabichvili y, lo que es más importante, provocó protestas masivas de una población que apoya abrumadoramente la adhesión a la UE, el gobierno parece impasible y está haciendo aprobar el proyecto de ley.
Serbia no está en mejor posición. Aunque el país es candidato a la adhesión a la UE desde 2012, sólo el 33% de los serbios quiere unirse, según una encuesta de 2023. Xi también hizo escala en Belgrado durante su reciente gira europea, firmando un acuerdo para construir un “futuro compartido” con Serbia.
En cuanto a Ucrania, su guerra en curso con Rusia no es la única barrera para ser miembro de la UE. Se necesitarían reformas económicas y de gobernanza de gran alcance para cumplir los criterios de adhesión. Además, el vasto sector agrícola del país ha generado preocupaciones sobre la competencia entre los agricultores de la UE.
Para que funcione una UE nueva y más grande, se necesitarán soluciones creativas. Muchos han abogado por una “Europa de múltiples velocidades”, en la que los países miembros avancen hacia la integración a su propio ritmo, con un conjunto de países de vanguardia a la cabeza. Pero en ausencia de una visión común para el futuro –es decir, objetivos diferentes, no sólo diferentes capacidades de integración– lo que realmente se necesita es una “Europa de geometría variable”, que ofrezca un enfoque más pragmático de la integración frente a diferencias irreconciliables.
Hoy, la UE corre el riesgo de convertirse en el tablero de ajedrez en el que se desarrollan las luchas entre EU y China, en lugar de convertirse en un jugador por derecho propio. La forma en la que navegue por el debate sobre la ampliación –incluido su éxito en la actualización y racionalización de la toma de decisiones– ayudará a determinar si este riesgo se materializa.
El autor
Ana Palacio, exministra de Asuntos Exteriores de España y exvicepresidenta senior y asesora general del Grupo del Banco Mundial, es profesora invitada en la Universidad de Georgetown.
Derechos de autor: Project Syndicate, 2024.