Pensión Universal: largo camino por delante (1/2)

1ª parte

La última semana de octubre de 2013 quedará inscrita en el calendario de la protección social como un momento de decisiones y nuevas definiciones para la política pública de las pensiones en México. En estos días, dos eventos se incorporaron al devenir de la agenda nacional: la aprobación de la reforma constitucional para proteger los derechos de los adultos mayores y la aprobación de la ley para la pensión universal y el seguro de desempleo.

Ambos acontecimiento conllevan serias implicaciones para la ciudadanía, la fiscalidad pública y la evolución del techo de protección social en México, por lo que procedemos a analizarlos separadamente.

PENSIÓN UNIVERSAL, UN PASO ADELANTE

Para comenzar, no puedo evitar observar que la Iniciativa de Reforma Constitucional del Presidente Peña Nieto se toma una amplia libertad semántica en nombrar a esta reforma como la de la Pensión Universal. En realidad, se trata de una importantísima reforma social que genera el marco de derechos para los adultos mayores y su protección contra la pobreza en la vejez.

Es una reforma de altura porque perfecciona desde la Constitución el diseño de nuestro pacto social y reconoce por primera vez y a tiempo que los adultos mayores son y serán cada vez más mexicanos sin un marco de derechos sociales, una definición colectiva de obligaciones para protegerlos y una visión de solidaridad social con quienes han contribuido en mucho al desarrollo del país y al sostenimiento del orden social. La reforma es, pues, un paso gigante en la dirección correcta de ampliar la protección social de los mexicanos por la vía de los derechos sociales en vez de los derechos laborales.

Reconocer las necesidades de los adultos mayores por derecho propio, es haber dado un enorme golpe de timón en la concepción de las obligaciones del Estado frente a la sociedad. Nuestra arquitectura jurídica de protección social emana de las proposiciones de 2ª generación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), originadas en la época de la segunda post-guerra mundial. A mediados de los años cuarenta del siglo pasado, la urgencia de reconstruir Europa conllevó la necesidad de brindar protección contra diversos riesgos a los trabajadores formales, quienes adquirieron derechos y seguros por virtud de ser empleados asalariados.

La OIT desarrolló el Acuerdo 102, que México suscribió rápidamente, en el que se recomendaba a los países establecer legislaciones de seguridad social para trabajadores contra riesgos de muerte, enfermedad, riesgos en el trabajo, invalidez y pobreza en la vejez. El diseño de la Ley del Seguro Social de México proviene de la OIT y de aquella visión de derechohabiencia por ser cotizante formal producto una relación salarial.

Sin embargo, esta visión ha cambiado en los últimos 20 años dentro de la propia OIT y México se había quedado encadenado al pasado. Con las múltiples transformaciones que ha traído la globalización, la protección social de mediados del siglo XX había quedado rebasada. La concepción de la seguridad social de México y de muchos países ya no corresponde a la realidad socio-económica general.

El sistema de derechos laborales o de derechohabiente asalariado no se diseñó para convivir con la flexibilización laboral, con la informalidad económica, con la movilidad internacional del trabajo, con la firme incorporación de la mujer en el trabajo, con nuevas modalidades de contratación y pago y, por supuesto, con una nueva demografía y esperanza de vida de la población. De ahí la necesidad de evolucionar la protección social a un diseño de 3ª generación basado en derechos sociales.

Los objetivos de protección social siguen siendo los mismos, pero ya no nos sirven los mismos instrumentos. El ultra noble propósito de proteger colectivamente a las personas contra riesgos sociales sigue siendo válido: que no haya riesgo sin estructura de protección, ni beneficios de protección sin riesgo . Lo que ya no nos dan son nuestras instituciones, las leyes y las prácticas heredadas del siglo pasado. Así pues, la reforma constitucional del Presidente Enrique Peña Nieto es una contribución histórica para desarrollar una impresionante transformación constitucional de nuestro sistema público de protección social acorde con la realidad del siglo XXI.

UN TRECHO POR RECORRER

A lo largo de los años he aprendido que las reformas legales más complejas de realizar son las reformas a la seguridad social. En todo el mundo se discute y avanza la manera de consolidar la protección social y asegurar su sustentabilidad. Pero también en todo el mundo el debate adquiere proporciones sociales monumentales porque se afectan a grandes grupos de la población o al país entero, y porque muchos grupos ven estas reformas como retrocesos de conquistas laborales. Basta hojear unos minutos el Internet y se encontrarán agrios debates recientes de reformas pensionarias en países tan diferentes como Colombia, Argentina, Canadá, España, Inglaterra, Turquía, Japón o China.

En materia de seguridad social no hay reformas perfectas, sólo reformas posibles en cada ocasión. Por eso no debe extrañarnos que la recién aprobada reforma constitucional en materia de pensión para adultos mayores es sólo un gran paso en la dirección correcta, pero que aún falta mucho terreno por recorrer.

Ya mencionamos arriba los avances valiosos e indudables de esta reforma, relacionados con los derechos sociales impulsados por la OIT, y el reconocimiento permanente de derechos para los Mayores en los albores del envejecimiento acelerado de México. Es sin duda un acierto para un país que tardará sólo 40 años en envejecer lo que a Francia le llevó 200 años, según advierte el investigador del ITAM, Tapen Sinha.

Una primera crítica de fondo a la reforma de 2013 es lo relativo al valor objetivo de la pensión universal . Los analistas debaten sobre la pertinencia del criterio con el que se fijaron $1,092 pesos como la pensión inicial de subsistencia alimentaria en la vejez, tomando como referencia el indicador de Línea de Bienestar Mínimo del CONEVAL de julio de 2013. El cálculo de canastas alimentarias promedio en el sector urbano y rural tiene una connotación más bien de restricción presupuestaria que de elección de un valor pensionario óptimo. Más importante aún, es el hecho de que el valor de la pensión universal será inicialmente de $525 pesos mensuales tanto para los afiliados al Programa 65 y Más como para los adultos mayores de 65 años que lo sean a partir del 2014, teniendo el Gobierno Federal la obligación de encontrar los recursos presupuestales para igualar en términos reales el valor de $1,092 pesos mensuales a mas tardar en 15 años.

Una preocupación adicional sobre el tema es lo relativo a la actualización anual de las actuales pensiones para adultos mayores de 65 años o más, pues hay incertidumbre sobre el camino a recorrer para casar estas transferencias con el valor real de la pensión universal a más tardar en el año 2028. Faltará revisar cómo queda la reglamentación correspondiente, pero a la fecha no se observa seguridad de que el Gobierno Federal sepa cómo financiará esta pensión para quienes cumplan 65 años o más a partir del año 2014.

Otro tema de debate es la partición que la reforma hace de la población cubierta. Por una parte, deja separados del concepto de pensión a quienes ya forman parte del Programa de Pensión para Adultos Mayores 65 y Más en todo el país y congela a nivel federal este programa con los miembros existentes al 31 de diciembre de 2013. Se prevé para este grupo un gasto anual de casi $20 mil millones que irá decreciendo gradualmente conforme fallezcan los 3.8 millones de beneficiarios.

En segundo lugar, la Iniciativa original preveía en un Artículo Transitorio que los estados y el Distrito Federal tuvieran la obligación de suspender sus actuales programas de apoyo a adultos mayores o pensiones alimentarias con el razonable propósito de no duplicar esfuerzos y gastos. Sin embargo, la negociación en el Congreso hizo valer el peso electoral de estos programas, sobre todo para el Distrito Federal, y se negoció como aceptable que convivan la pensión universal federal con las transferencias o pensiones estatales, lo que sin duda es un mal diseño de inventivos y duplica el costo fiscal del sistema en forma innecesaria. Para no variar, los contribuyentes pagaremos por los acuerdos electoreros de la clase política.

En tercer término, está el grupo de mexicanos jóvenes que cumplirá entre 18 y 64 años de edad a partir del año 2014, y a quienes el Gobierno Federal ofrece en la Ley de la Pensión Universal abrirles una cuenta individual en donde se les depositará bimestral y diferenciadamente el dinero suficiente para que al cumplir 65 años puedan recibir en forma vitalicia la misma pensión en términos reales que hoy vale $1,092 pesos. Es un acierto haber pensado en una cuenta individual para pre-fondear las obligaciones de largo plazo y otro más que la cuenta individual se abrirá a solicitud expresa del ciudadano registrado ante el Registro Nacional de Población y cualquier Afore, lo que elevará los controles e incentivos a la formalidad. Particularmente valioso del tratamiento a los jóvenes, es que esta reforma democratiza la utilización del gasto, asignando nuevos recursos fiscales generales para beneficios generales, en vez de mantenerlos en la actual coctelera de intereses presupuestales, rentas extra-normales y beneficios corporativistas inequitativos para los contribuyentes.

Desafortunadamente, la razón de esta variedad de tratamientos a distintos grupos etáreos proviene de una decisión polémica del año 2013 que fue haber bajado los requisitos del programa 70 y Más a 65 y Más , con lo que se amplió el universo de beneficiarios en sentido inverso a la expectativa de vida. Ciertamente que al Presidente y a su equipo les importa mucho cumplir sus promesas de campaña, cosa encomiable; pero esta decisión de anunciar el 65 y Más fue precipitada y alteró sin pretenderlo el diseño óptimo de un sistema de pensión universal para los adultos mayores de 70 años y más, revisable cada 5 ó 10 años conforme las estimaciones del Consejo Nacional de Población. Esta decisión costará al erario público la friolera de 7 mil millones de pesos anuales de 2013 durante un par de décadas y deja sin mecanismo de pre-fondeo a todos los actuales adultos mayores de entre 65 y 70 años de edad.

Un elemento discutible de la reforma es su alcance final y el acceso a sus beneficios, pues no se dirige finalmente a todos los adultos mayores. Si bien en la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma Constitucional se dice textualmente que se propone en el Pacto crear una red de protección social que otorgue a cualquier mexicano, independientemente de su condición social o estatus laboral, un conjunto de beneficios sociales procurados por el Estado a través de un Sistema de Seguridad Social Universal , en la práctica la misma Iniciativa restringe los beneficios de la reforma para a) quienes tengan ingresos mensuales de hasta 15 salarios mínimos; b) para quienes no sean pensionados del IMSS, ISSSTE u otras entidades paraestatales federales, y c) para quienes no residan en el territorio nacional.

No debo omitir que la nueva Ley de la Pensión Universal (sic) busca fomentar el ahorro previsional para el retiro mediante la figura del ahorro complementario, definiendo que las leyes de seguridad social deben prever mecanismos que incentiven el ahorro para los trabajadores, ya sea a cargo de ellos mismos o de sus patrones.

PENSIONES, MUCHOS RETOS POR DELANTE

Sin embargo, la agenda de la reforma pensionaria mexicana apenas comienza a entenderse y a explorarse, y en esa materia la reciente reforma constitucional, o queda corta, o tendrá que ampliar en el futuro sus alcances y fortalezas.

En primer término, no me explico por qué los enterados tomadores de decisiones en la Secretaría de Hacienda no pensaron en conectar las nuevas pensiones de combate a la pobreza (universales, según la iniciativa) con las pensiones garantizadas de los regímenes IMSS e ISSSTE. Esas pensiones, de 1 salario mínimo mensual, se fondean íntegramente con recursos fiscales, por lo que era lógico y justificado conectarlas jurídicamente con esta reforma para lograr que todos los mexicanos , con seguridad social formal o sin ella, tuvieran la confianza de que al final de la vida tendrían una pensión base a cargo del Estado para protegerlos de la pobreza en la vejez.

Evidentemente que las pensiones garantizadas deben ser algo mayores que las pensiones contra la pobreza en la vejez, porque en el primer caso los trabajadores han contribuido durante su vida laboral a financiar el sistema, mientras que las pensiones por derecho social provienen de un sistema no contributivo. De ser idénticas, se estaría frente a serios desincentivos a la formalidad porque al final se recibiría el mismo beneficio habiendo cotizado al IMSS o ISSSTE que habiendo sido siempre trabajador informal.

Pero la reforma constitucional de 2013 se concentró en el aspecto de las pensiones contra la pobreza sin conectar con la insuficiencia de la arquitectura del sistema de seguridad social para asalariados. Yo estoy convencido de que esta conexión inter-pensionaria es una asignatura pendiente para el futuro próximo.

En una segunda entrega se abordarán los pendientes que se tienen en la materia.

*El autor es economista, especializado en temas de pensiones y economía de la salud.

pvc@marpex.com.mx

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